整体性治理理论研究综述

姜庆霞 张绍芃

摘要：我国经济飞速发展的同时，治理的碎片化、服务的裂解性问题也随之而来，所以迫切需要一种全新的治理模式去反思和修正这些问题。整体性治理主张用整合、协调、网络化的方法解决治理碎片化的问题，近些年，国内外学术界对整体性治理理论的研究数不胜数，从不同的理论层面诠释整体性治理，为改革实践和发展带来新的希望。因此通过阐述整体性治理的概念并结合国内外学者对其的发展研究，做出客观公正的评价，总结出整体性治理是公共管理的新范式，能够有效解决我国治理碎片化问题。

关键词：整体性治理;概念;发展综述;理论评价

中图分类号：F59      文献标识码：A      文章编号：1672-7517（2019）01-0010-02

20世纪90年代，整体性治理理论—公共管理学界的新理论，首先产生于西方国家。公共管理在治理过程中出现低效率、碎片化困境，因此整体性治理理论应运而生。整体性治理理论发展至今已有二十余年，对一些发达国家把公共管理理论运用实践当中产生深刻影响。但是，国内对其理论的研究还处于探索性阶段。在得到诸多专家学者对整体性治理理论解决碎片化困境、服务裂解性等问题的高度认可后，我国学者更加重视把此理论运用到实践当中去。所以，客观公正的评价整体性治理理论，促进整体性治理理论本土化发展。

1 整体性治理概念

20世纪90年代的西方国家，复杂和危机并存的政府管理问题警示着现代社会将进入风险时期，这期间，新公共管理的主导地位导致政府管理出现财政、信任、管理等危机，此时，整体性治理理论应运而生。

希克斯（Perri Six）1997年指出整体性治理以协调、整合为治理机制。对治理层级、治理功能、治理的信息系统等方面出现的碎片化问题进行整合，逐渐形成一个整体模式。[1]希克斯（Perri Six）等2002年提出整体性治理的三个维度、三个层次以及五种政府治理模式，目的是实现治理过程中出现的政策、规则、服务供给、监控等方面的整合。他认为整体性治理理论是传统官僚制和新公共管理理论之后的一种新的治理模式，能够解决公共治理碎片化、服务裂解性等问题。但在具体实践中，整体性治理所面对的环境又是千变万化的，如：政治、经济、社会、文化等环境问题，希克斯并没有给出具体应对措施。[2]

综合学者观点，整体性治理理论就是以公民需求为治理导向，信息技术为治理手段，协调、整合和责任为治理机制。对治理中的碎片化问题进行有机协调和整合，实现从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合的目的。

2 整体性治理理论发展综述

20世纪90年代，研究整体性治理理论成为风潮。对于当时各种风险名词席卷整个西方国家以及公共治理碎片化问题的加剧，众多学者开始寻找一种新的治理模式，主张协调与整合，使多元主体的政策目标达到一致、政策执行手段相互促进，以一种合作无间的方式完成彼此目标。因此，整体性治理理论成为公共管理学科一个生机勃勃的研究领域。整体性治理理论发展至今，在国外已有一定的实践价值。但我国学者还处于理论研究阶段，正逐步转向应用层面。

2.1 整体性治理理论国外研究综述

整体性治理理论在国外的一些发达国家已成功实践，它的发展历程分为三个阶段：第一，倡导理念;第二，提出策略;第三，深化理论。整体性治理理论在其形成和发展的演进过程中就充分体现出来其治理模式的优越性。

整体性治理理论的概念最早由安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire，1990）提出。之后，佩里·希克斯（Perri Six，1997）具体阐述整体性治理理论的基本理念。克里斯多夫·波利特（2003）解释了“整体性”方法的概念，并在其基础上评价方法的可行性。

安德鲁·邓西尔的文章《整体性治理》提出控制的重要性，在公共治理过程中可以控制官僚制所带来的弊端，以期达到善治的效果。[3]克里斯多夫·波利特（2003）指出经济合作与发展组织国家的公共部门改革的首选是JUG，强调实现纵向与横向协调和整合的思想和行动，实现消除不同政策之间的矛盾、高效利用稀缺资源、特定政策领域的相关利益者相互整合、提供无缝隙的公共治理和公共服务。[4]之后，国外众多学者展开了对整体性治理理论的研究，并更多地探讨该理论在实践中的应用。

总之，国外学者对整体性治理理论的研究不仅突破了广度，也日渐深厚了深度。将理论与实践相结合，不仅为改革实践提供了潜在的价值理论指导，也给现实社会政府公共治理创造了借鉴意义。同时，我国学者也深入展开该理论的科学研究，为我国的公共治理过程中出现的种种问题提出解决方法，为未来我国公共治理指明方向。

2.2 整体性治理理论国内研究综述

我国学者对整体性治理理论的研究较晚，初期主要集中在理論的诠释和解析上，并没有从广度和深度上加以研究，更不用说实践方面的应用。之后，我国理论研究方面有了一定的发展，出现了很多相关理论研究，并对其之间的异同展开深入了解，并具体结合实践当中所出现的实际问题加以综合应用，该理论在我国学者积极不懈的研究下，已达到一定的高度水平。

我国最初研究学者彭锦鹏（2005）对整体性治理理论进行了系统研究，构建出全观型治理环境的三种改革策略。[5]韩保中（2009）指出整体性治理的重要基础：第一，整合政府组织的关系;第二，将碎片化政府与公共管理中的棘手问题全面整合、协调起来;第三;强调整体性治理的关键思想是重新整合。[6]曾令发（2010）认为，整体性治理是风险社会来临之时的一场治理革命，且传统官僚制和新公共管理在实践中出现的工具理性和价值理性无法获得平衡时，一种基于新涂尔干主义视角的治理模式--整体性治理理论应运而生。[7]

我国学术界对整体性治理理论的发展研究之后，得到了飞速发展，对该理论进行了全方位的定位。随着整体性治理理论的深入发展，出现很多相似理论，如：新公共服务理论、协同政府治理理论、网络化治理、数字化治理理论等，同时又结合前者传统官僚制理论、新公共管理理论所导致的碎片化问题等，指出整体性治理理论是一种更加系统化、更加完善、更具有前瞻性的公共治理范式。

谭学良（2014）指出，政府整体性治理的对象主要是“碎片化”问题，加强政府协调治理机制的研究已刻不容缓。[8]韩兆柱、翟文康（ 2015） 指出，我国公共治理过程中的治理主体、结构、技术手段以及现状发展四个角度对其进行可行性的深入分析。[9]

综上所述，我国对整体性治理理论的研究已走向成熟，并逐渐本土化发展。但还是出现诸多现实问题，所以，还需不断的深入研究，直至完善。

3 理论评价

新时期复杂多变的社会，要求无缝隙化政府管理，而且政府“碎片化”问题、棘手问题也随之而来，面对这样的发展背景，新公共管理不但解决不了现实问题，反而增加制度和政策的复杂性，继而出现整体性治理理论，主张强调重新整合。

我国针对改革中出现的体制碎片化、条块分割、信息孤岛等问题，运用整合的思维模式和治理方式，构建整体性治理模式。但是，整体性治理理论作为一种新型的政府改革治理模式，在我国各级政府改革实践中的应用仍有诸多现实问题需要解决，其理论规范与实践有待进一步完善。

参考文献：

[1] Perri Six.Holistic Government[M].London： Demos，1997.

[2] Perri Six，Diana Leat，Kinbery Selter and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M] .New York： Palgrave，2002.

[3] Andrew Dunsire.HlisticGovernance.[J] Public Policy and Administration，Vol.5，   NO.1，Spring1990.

[4] Christopher Pollitt.Joined-up Government： A Survey[J] .Political Studies Review，2003（1） .

[5] 彭錦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛，2005（23）.

[6] 韩保中.全观型治理之研究[J].公共行政学报，2009（31）：1-48.

[7] 曾令发.整体型治理的行动逻辑[J].中国行政管理，2010（1）.

[8] 谭学良.整体性治理视角下的政府协同治理机制[J].学习与实践，2014（4）.

[9] 韩兆柱，翟文康.大数据时代背景下整体性治理理论应用研究[J].行政论坛，2015（6）.