地方政府隐性债务及风险研究

宋燕娜

摘要：分税制改革导致中央与地方财权与事权的倒挂，直接加剧了地方政府的财政负担。为了应对财政压力和长期一直以GDP为标准的绩效考核压力，地方政府上马了各种项目，变相融资，隐性债务风险凸出，财政金融稳定险象环生，以此为基础，提出了相应的政策建议。

关键词：隐性债务;政府债务;风险管控

2018年以来，全球经济总体延续复苏态势，但外部环境发生明显变化，不确定因素增多。中国经济保持较强韧性，但在新旧动能转换阶段，长期积累的风险隐患暴露增多，小微企业、民营企业融资难问题较为突出，经济面临下行压力。面对稳中有变、变中有忧的内外部形势，中央坚决遏制隐性债务增量，化解银行债务存量，为高质量发展一个营造适宜的货币金融环境。

一 、地方政府隐性债务的含义

尽管中央政府已公开的重要文件中尚未明确对隐性债务的含义，但是根据地方政府颁布的一系列文件以及对隐性债务的相关工作安排，可以判断出目前国家对隐性债务的定义，即政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。近几年来，地方政府隐性债务的主要呈现为政府购买服务和PPP项目。规范的政府购买服务和PPP项目本身不会没有问题，但是操作不规范，可能会增加地方政府隐性债务。分税制改革以来，财政收入的层层上解和财政支出的层层下压，加剧了地方政府的财政负担，再加上一直以来以GDP作为绩效考评方式，使得地方政府有动机和压力通过违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限以及在限额之外直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务等等，变相融资，从而可能增加地方政府隐性债务。

二、地方政府隐性债务的由来

目前地方政府隐性债务增长主要归因于当前我国的财税体制。当前我国处于财政分权、金融显性集权隐性分权阶段。一方面，在财政分权的背景下，特别是分税制改革后，中央与地方财权与事权的倒挂现象严重，直接加剧了地方政府的财政负担。同时金融的隐性分权表现为地方政府存在追逐金融资源的强烈冲动。为了应对财政压力和长期一直以GDP为标准的绩效考核压力，地方政府逐渐形成了“供地融资”模式，通过成立以土地资源为核心的政府融资平台等方式以获得更多发展资金，从而地方隐性债务开始逐年增加。另一方面，金融显性集权强调金融风险的控制，并不允许地方政府与金融机构存在直接的业务干预，这在一定程度上对金融资源转化为地方债务起到了抑制作用，能有效降低地方债务增长。最终地方政府隐性债务的影响如何让，取决于这两种力量的作用大小。

三、当前地方政府隐性债务的主要风险

结合，目前我国地方政府隐性债务的风险主要体现在以下几个方面：

第一，恶化社会信用环境，影响社会稳定。政府信用是社会信用的奠基石，由于财政压力和绩效考核压力，若不受约束，地方政府往往倾向于扩大隐性债务，最终极大可能会导致政府债务负担过重问题。一旦无法按期足额偿还到期债务本金，就会影响政府信用，继而影响政府的其他项目正常支出，甚至造成地方政府难以正常履行部分职能。

第二，引发金融动荡，加剧金融风险。政府债务主要投向中长期基建项目，但资金来源期限较短，且部分政信项目通过平台间互联互保增信，形成担保圈。一旦某个环节出错，财政风险就会转化为金融风险，引起金融动荡，甚至引起新一轮的金融危机。

第三，扩大结构性矛盾，降低经济增长质量。隐性债务的增加，导致地方政府倾向于放弃一些社会投资效率较低的项目，转而更多地投资于资金周转快的项目。例如机场、公路建设等基础设施项目的投资效率很低，往往是建成即亏，更多地依赖政府扶持，但是这些基础设施项目与民生幸福度有关，与经济增长的质量有关。

四、结论与建议

地方债务风险的累积将会影响社会经济的健康发展，甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机，因而有必要对隐性债务风险进行防范和管控。

首先，在法制方面，建立健全关于防范和管控隐性债务风险的法律法规，加强对地方政府预算外财政收支的监管。正是地方政府隐性债务游离在法制监管之外，对财政金融安全甚至社会稳定构成了潜在的威胁，因此要加强法制建设，减少甚至消除地方政府债务缺乏法制约束的灰色地带。

其次，在财政方面，理顺中央政府与地方政府的财政关系，稳定地方财权和财力，培育地方主体税种，同时减少事权和支出权。正是在分税制改革的背景下，中央与地方财权与事权的倒挂，直接加剧了地方政府的财政负担。为了应对财政压力和长期一直以GDP为标准的绩效考核压力，地方政府才变相融资，加剧隐性债务风险，因此有必要重新审视中央和地方政府的财政关系。

最后，在金融方面，划定并完善中央政府和地方政府的监管责任和各自的金融风险承担责任，加强信贷风险管理，禁止为地方政府隐性债务提供资金。即使财政防线失守，还有金融防线可以抵御，可以降低将财政风险转化为金融风险的可能性。

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