推动诉讼与非诉机制各就其位

倪寿明

如果盘点反映改革开放后我国法治社会不断进步的影视作品，《秋菊打官司》无疑算得上是一部经典。这部影片是由著名导演张艺谋于1992年拍摄的，讲述的故事波澜起伏，引人思考。20多年之后，我们再来回顾这部影片，依然令人回味，感触很深。

故事发生在中国西北一个小山村。秋菊的丈夫与村长发生争执，被村长踢中要害。秋菊怀着身孕找村长说理，村长拒不认错。秋菊告到乡政府，村长被迫答应赔偿，却把赔偿款扔在地上，秋菊感觉受辱，继续告状讨要说法，先后到县公安局和市里，在行政复议讨不到满意的说法后，不得不向法院提起行政诉訟。除夕之夜，秋菊难产，村长和村民连夜踏雪冒寒送秋菊上医院顺利生产。秋菊与家人对村长感激万分，官司也不再提了。可当秋菊家庆贺孩子满月时，判决不期而至，村长被依法拘留。望着远处警车扬起的烟尘，秋菊感到深深的茫然和失落。

时值社会转型，经济发展、社会进步，权利观念受到启蒙，法治观念开始普及，影片以小见大，深刻而恰当地触及到社会转型中的观念冲突。关于解决纠纷的过程，影片从当事人自行协商、力求和解开始，历经人民调解、行政复议，最后再到法院行政诉讼，呈现了一个系列化的纠纷解决机制，生动形象地宣传了法治、普及了诉讼。“讨个说法”成为经典台词广为传播，有纠纷到法院“打官司”，成为人们解决纠纷的主要方式。此后在一个并不太长的历史进程中，我们的社会主义法律体系不断完善，法治中国建设不断进步，人民司法工作得到更多关注，诉讼制度得以不断健全，人民法官队伍也在不断成长壮大。就普法宣传贡献而言，《秋菊打官司》无疑是一部超越时代的法治题材的经典影片。

令人始料未及的是，随着现代化进程的推进和向市场经济的转型，我国从城市到乡村都经历了一场深刻的社会变迁。其中一个重要的表现就是，社会矛盾由简单的同质性走向多样性和复杂性，对法律的需要也迅速增加，诉讼作为一种纠纷解决方式得到了前所未有的重视，法院受理案件的数量呈逐年上升趋势。统计显示，全国法院受理案件2008年突破1000万件，到2018年高达2800万件。这组数据显示了社会变迁中人们观念的巨大转变，当然，这也是推进法治建设的一个逻辑必然，只是发展中出现的另一种现象十分令人忧虑，以诉讼方式解决纠纷的机制在实践中常常被泛化了，出现了不少盲目使用、过度使用，甚至被滥用的情况。有些人，凡有纠纷，不论大小，不论事实，不论是否必要，能诉不调，凡事必诉，能到中院就不到基层，能到高院就不到中院，最好都能诉到最高法院，给法院带来了前所未有的压力，各级法院很快就由当初受理案件的不饱和发展到现在的不堪重负。

“凡事皆有度，过犹则不及。”以诉讼为主的纠纷解决机制在实践中因过度使用而逐渐暴露出诸多的弊端，法院案多人少，疲于应对，加上诉讼本身具有的周期长、程序复杂、成本高、对抗性强等特点，使得诉讼机制的功能性特点在一定程度上演变成了功能性缺陷。当然，如果我们真正把诉讼作为解决纠纷的最后一道防线的时候，而不是把它摆到解决纠纷的最前沿，则这些功能性特点就会演变成为确保公正的最大优势。另外，诉讼作为纠纷解决的一种重要方式，与调解和仲裁等方式的很大不同，就是以公开为原则，以不公开为例外，从制度设计上排除了当事人的意思自治和灵活性，缺乏民商事当事人期待的不被关注、避免传播、适度保密的要求，这或许也是导致诉讼当事人诉讼体验不佳的一个原因。

任何事物都是应时而生、因事而兴。现在，以非诉讼方式解决纠纷的机制，就像一个轮回一样，再次被历史性的重视起来。在党委统一领导下，参与国家治理的各职能机构按照“调解优先”的原则，开始积极推进纠纷接待、指引、受理、分流工作，保障矛盾纠纷的分类处置、高效化解。事实上，我国传统法律文化中一向存在着“非诉”“无讼”的观念。即使现代，无论城市社区还是农村乡镇，仍然带有浓厚的熟人社会性质。或许也可以认为现代信息技术进一步扩大了熟人社会的范围。这就是我们为什么说《秋菊打官司》是对我国社会人情和法治之间矛盾的杰出叙述，因为它以最为朴素的乡土气息揭示了人情社会的基本特征。这也是为什么当我们看到秋菊带着迷茫和不解的眼神远远地眺望着带走村长的警车时，我们也会陷入深深的思考。因为对纠纷处理结果是否公平的评价，并非总要有一个普遍性的范式，其中可能包含着人文环境、社会情感等其他多种因素。但我们也必须指出，时下对于非诉纠纷解决机制的再重视，一定是站在一个新的起点上，并赋予了新时代的新价值。正如习近平总书记指示要坚持和发展“枫桥经验”一样，进一步加强非诉纠纷解决机制建设，就是要在实践中不断创新发展国家治理的新智慧、新方案。

经过多年的探索，我们的社会在事实上形成了三道分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，统称为三道防线。第一道防线是倡导当事人自主协商和解，或是由第三方主持调解；第二道防线是仲裁、公证、行政裁决、行政复议等；第三道防线才是诉讼，这是纠纷解决的最后一道防线。三道防线层层把关设防，实现矛盾纠纷化解的纵深布局。对一般矛盾纠纷，尽量劝导、引导当事人通过自主协商和解、人民调解、行政调解进行化解；对特殊类型的矛盾纠纷则引导尽可能走仲裁、公证、行政裁决、行政复议等程序；对经过层层过滤后的尖锐复杂、不可调和的矛盾纠纷，也要先安排司法调解来平息纷争，最后才是司法判决。总之，就是要把必须通过司法裁判来辨是非、明曲直的程序放在最后。前两道防线属于非诉讼纠纷解决机制，在性质上属于自主、民间、团体、行政，存在着一方当事人向另一方当事人适当让渡权利的空间或可能。只有经过诉讼，没有也不允许存在这样的让渡，法律成为唯一的底线，才赋予执行判决结果以真正的国家强制力。

习近平总书记站在促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，不仅体现了对国家治理体系的再调整和大布局，也为推动多元纠纷化解体系建设指明了方向，提供了遵循。从诉讼与非诉讼纠纷解决机制角度看，电影《秋菊打官司》中的秋菊，基本上走完了从非诉到诉讼的全部过程。而且，秋菊的要求并不过分，只是要给个可以接受的“说法”。可惜的是，摆在第一道防线的非诉讼机制运作效果不佳，没有准确抓住秋菊讨要“说法”的真实意思，导致执着的秋菊最终走上了诉讼的道路。我们以研究者的视角来分析，考虑到秋菊的诉求中包含着情感等其他多种因素，显然是以非诉讼的方式解决为最佳，而诉讼的方式因为没有了让渡的空间，其结果就显得有点冷冰冰。正是这种不够温和的结果，让秋菊陷入了深深的迷茫和不安之中。类似的案件在实现生活中是颇为常见的，它们不断在提醒我们，非诉讼和诉讼有效运作的标准的确是有差异的。至于这个差异有多大，体现在什么方面，则要另当别论，需要另文阐述，而且大有讨论的必要和丰富的讨论内容。从国家治理体系的布局来讲，诉讼与非诉讼的三道防线都应当深入研究和识别当事人诉求与各纠纷解决机制的契合点，通过扬长避短、改革完善，使得各条防线都能有针对性地、有效地拦截矛盾，力求做到“各司其职、各尽其责”，努力在各自的防线内化解矛盾、消解纠纷，以免矛盾纠纷突破本道防线而继续向下一道防线突进。这样，就可以使得非诉机制能够温和而迅速地化解“小矛盾”，诉讼机制则能够以国家强制力为依托，以司法公信权威为保障，终局性解决“大矛盾”。

需要指出的是，诉讼与非诉讼纠纷解决的三道防线，在实践中并非简单的前后承继关系，时常呈现出并列、条件和相互衔接三种关系的有机组合。但构成并列关系的纠纷解决方式，彼此要做到相对独立、存在明显差异，当事人可以根据自己的意愿自主选择，但要建立相应的机制来引导当事人优先选择非诉讼的方式。存在条件关系的纠纷解决方式，前一种方式的适用构成了后一种方式适用的条件，未经过前一方式的处理，不得选择后一种方式。实践中，条件关系中也往往是非诉讼的方式在前，诉讼的方式在后。相互衔接的关系既存在于不同纠纷解决防线之间，又存在于同一纠纷解决防线的内部。实践中，往往是后一道防线为前一道防线提供支持和保障，诉讼的方式为非诉讼的方式提供支持和保障。这样的多元化纠纷解决体系才称得上是层次分明、定位明确的好体系。

人民法院是多元纠纷解决体系中至关重要的一环，在处理好诉讼与非诉讼机制的关系中，具有引领、推动和保障作用，但也并非一力所能为，必须紧紧依靠党中央的坚强领导，把加强党的全面领导作为政治主题，把确保上下贯通作为工作主线，把优化协同高效作为重要原则，把整体系统推进作为重要方法。习近平总书记在谈到政府和市场关系时曾指出要“各就其位”，这一要求也切中纠纷解决机制的要害，为处理法院与各类非诉讼纠纷解决机制之间的关系指明了方向。其核心就是在明确角色定位的基础上，致力于避免和克服自身的缺位、错位、越位，在党委的统一领导下，让各类纠纷解决机构和机制积极参与、各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同。首先要找准诉讼与非诉讼功能的最佳结合点，采取有效措施调节案件流向，从源头上减少诉讼增量。其次要解决好诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接，通过司法确认等方法和手段，不断提升非诉讼纠纷解决方式的潜能、权威和底气，当好非诉讼机制后盾。与此同时，还要加快推进法院内部的“分流、调解、速裁”机制改革，真正把有限和重要的司法资源用于办好法律关系疑难复杂的案件上来。

（摘自6月3日《人民法院报》）