审计视角下农业种植保险存在的问题及对策

耿燕

近年来，农业种植保险工作在各级政府及相关部门的大力推动下，取得了较快的发展，广大农户对农业种植保险的认知率、认可率和购买率不断提高，农业种植保险作为保障和改善民生的重要举措，效果日渐明显。2018年，从各农业保险公司提供的相关数据看，我省农业种植保险覆盖率达90%以上，有效地发挥了农业保险的经济补偿职能，为促进我省现代农业发展和农民增收，维护粮食生产安全，提升脱贫攻坚成效发挥了积极作用。

但审计发现，部分保险公司在农业保险政策执行，农业保险费征缴、承保、定损、理赔，以及业务管理等方面还存在一些问题，需要进一步改进和提高。

一、农业种植保险在实施过程中存在的主要问题

（一）虚假承保，套取财政补贴资金

审计发现，部分保险公司在对种植散户的承保中，既不与村委会联系，也不入户走访宣传，在群众不知情的情况下，利用当地财政部门的农村土地种粮直补名册，签订假保单，套取财政农业保险补贴资金。

（二）承包合同信息不真实

在对农业保险公司部分承保档案和理赔档案的抽查审核中发现，存在承保合同目录人员情况不真实，种植业保险损失核定记录非被保人本人签名等问题。以上违反了《农业保险条例》第十条“保险机构应当在订立农业保险合同时，制定投保清单，详细列明被保险人的投保信息，并由被保险人签字确认。保险机构应当将承保情况予以公示”，第十二条“保险机构接到发生保险事故的通知后，应当及时进行现场查勘，会同被保险人核定保险标的的受损情况。由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，保险机构应当将查勘定损结果予以公示”，第十五条“农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，理赔清单应当由被保险人签字确认，保险机构应当将理赔结果予以公示”的规定。

（三）散户受灾理赔率过低，影响购买农业保险的积极性

通过对部分保险公司2017年、2018年两年理赔情况对比可以发现，专做散户农业保险的保险公司2017年平均理赔率为15.615%，2018年平均理赔率为21.86%，而专做种植大户农业保险公司和既做散户又做种植大户农业保险的中华联合保险公司，2017年、2018年平均理赔率分别为51.85%和78.195%，远远高于对散户的理赔率，极大地挫伤了广大散户购买农业保险的积极性。

（四）查勘定损不规范，理赔有失公平，损害农民利益

根据中国保监会关于印发《农业保险承保理赔管理暂行办法》的通知（保监发〔2015〕31号）第二节第十五条“发生大面积种植业灾害，保险公司可依照相关农业技术规范抽取样本测定保险标的损失程度。鼓励保险公司委托农业技术等专业第三方机构协助制定查勘规范”。第十九条“保险公司应根据定损标准和规范科学定损，并做到定损结果确定到户”的规定。我市约定保险公司对农作物受灾情况查勘定损，由保险公司、市农业局技术专家和被保险人三方在场的情况下完成，但由于县市级能够做定损鉴定的专家较少，根本无法对全市农作物受灾情况进行现场查勘、定损，只能对每个乡镇出具一个查勘定损报告，严重影响了对受灾情况查勘定损的科学性，增加了保险公司理赔的随意性，损害了农民的利益。

二、产生问题的原因分析

（一）政府有关职能部门未严格履行应有责任，监管不力

市相关部门由于受人力、物力的限制，只对行政区域内小麦、大豆投保总数量是否超过直补面积进行审核，未对具体投保地块面积真实性、农户是否自愿、保险凭证是否真正发放到户进行严格的审核，导致虚假承保、虚假投保、虚假理赔现象发生。

（二）现行政策性保险制度设计存在缺陷和弊端

一是保险农户对种植的小麦进行投保时，没有标明该农户农田的具体位置，在农田没有全部被保险的情况下，保险公司理赔时由于投保的小麦地点不明确，不好确定哪一块农田投了保，造成定损理赔难的问题，很难做到理赔公平、公正。

二是小麦保险条款规定保额偏低，赔付起点偏高，保障效果不明显。主要表现为：1.小麦保额偏低。根据这几年生产物资价格的不断上涨，每亩小麦直接投入种子、肥料、人工等费用500元以上。而政策规定每亩最高447元的赔付标准，没有达到种植小麦成本，小麦保额偏低。如果按照目前理赔的要求，农民需出具保险凭证、身份证复印件和银行账号等相关资料，还要花相当多的精力去办理相关的理赔手续，如果把这些耗掉的精力为人家打工，赚的钱不止500元。2.起赔点过高。在自然灾害和病虫害达到30%的损失程度时，保险公司才履行赔偿义务。一些农户认为如按现行小麦保险理赔规定，小麦保险作用不大。

三是缺乏统一的理赔界定标准。小麦保险条款没有科学统一的理赔界定标准，发生理赔案只能粗略定性，无法正确量化，查勘定损主要依赖农技人员，而且县市级能作为农作物定损的专家较少，从往年定损情况看，散户的定损主要以乡镇为单位，每个乡镇统一定损，人为因素较多，随意性较大，容易出现定损过松或过紧现象。影响农民投保的积极性。

（三）保险公司业务操作不规范

限于人力和物力，保险公司的服务难以延伸到广大农村和农户。有些保险公司为成本考虑，对工作流程进行了简化，也因此造成了一系列不规范和违规问题的产生。比如存在部分操作程序不到位的情况，导致承保手续不规范。审计调查发现，保险经办机构没有按规定将农户投保的保单逐一签订到户、投保散户没有收到投保保单，部分散户报案理赔虽然有专家的签名，但是在实际操作过程中，除有重大争议外，农业鉴定专家很少能全部到现场，使查勘、定损流于形式。

三、审计建议

（一）加大宣传力度，提高农业保险意识

农业保险在农村的发展中具有重要的作用。它对农业增效、农民增收、农村社会稳定构建了一张防护网。因此，各级各部门不仅要对此有深刻的认识，还要做广泛的宣传。特别是加大农业政策性保险方针、政策的宣傳力度，使这项工作家喻户晓。同时，农业保险公司也要组织人员深入乡村和农户，开展农业保险知识讲座，让农民朋友了解农业保险的有关知识，懂得投保、索赔、防灾防损等相关知识，增强投保的积极性和主动性。

（二）健全服务网络

保险公司要采取多种措施，把触角深入到乡村，搭建完备的服务网络。如果有可能，要与乡镇农业综合服务管理中心建立合作关系，建立农业保险代办点，发展一批乡镇农业保险专（兼）干和村级协保员，做好宣传，让农民朋友有需要的时候就能买到农业保险。平时，核对农户承保信息并登记造册、发放保险卡。灾害发生后要及时查勘灾情，上报受损情况，按照约定支付赔偿。

（三）制定科学定损标准，建立科学的查勘定损方法

研究制定小麦理赔指数，减少农户和保险公司的理赔纠纷，提高农户参保的积极性。小麦保险定损操作难度大，应建立独立的农业灾害评估机构，并建立耕地电子地图（农户承包的农田，有唯一的方位编号的田地图），解决定损赔偿难的问题，做到公平、公正。

（四）规范投保

对不愿意参保的农户，不得采取由村组或者其他部门代垫保费将其纳入参保范围。财政、农业等部门要做好参保数量的审核，要抓好保数的监管工作。

（五）完善政策性农业保险监管体系

农业保险对农村和农民都有非常重要的作用，相关主管部门要完善政策性农业保险监管体系。

建立政策性农业保险的监管制度，制定相应的监管制度，对农业保险作出规划，对承保、理赔等进行规范，既让保险公司能够做到有章可循、规范经营，同时也保护农民的合法权利。

建立部门监管协调机制。涉及农业和农村的相关部门，比如财政、农牧、保险监管等部门要建立协调机制，及时就农业保险中出现的问题进行沟通，对保险标的数量统计、资金拨付、服务管理等进行协调，并在各自职责范围内对相关经办部门和公司进行监督管理，确保资金到位、服务到位。

（作者单位：永城市审计局）