从环境公益诉讼案例讨论当前制度构建

根据最高法院2015年1月6日颁布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题解释》可以看出目前的环境公益诉讼的核心问题仍是原告资格问题。而根据《中华人民共和国环境保護法》第五十八条：对污染环境、破环生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。本文主要总结学者对于在环境公益诉讼中的原告主体适格、举证责任倒置、被告损害结果等方面的观点进行研究。

一、原告主体适格及限制

武汉大学教授王树义提出，如何认定一个社会组织是否属于专门从事环境保护公益活动的社会组织，主要考察两点：一是社会组织章程确定的宗旨；二是社会组织的主要业务范围。在“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份公司关于腾格里沙漠污染案”中，绿色会章程中明确规定其宗旨，从业务范围来说，绿发会显然应当被认定为“专门从事环保公益活动”的社会组织。另外，绿发会起诉的事项与其宗旨及其业务范围也具有对应关系或关联性，其原告资格显而易见。同样不可忽视的是，环境公益诉讼原告诉权利限制不可滥用。

（一）环境公益诉讼原告诉权限制的必要性

虽然环境公益诉讼突破了传统诉讼“直接利害关系人”之狭隘的原告资格，是环境公益的不可或缺的守护者。但为避免诉权的滥用，充分发挥其监督政府或受管制企业积极履行法定义务的功能，最终实现维护环境公益的目的，有必要通过原告范围的限定、设立前置程序及通知制度等对环境公益诉讼原告诉权进行限制1。孟德斯鸠曾指出：“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”一个社会的司法资源总是有限的，不可能满足所有诉讼要求，而只能用于那些最应当被优先考虑的案件，以达到司法资源使用的最优效益2。

禁止权利滥用。吕忠梅教授曾指出：“无利益即无诉权理论的失效。公益诉讼的目的在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益。”1《环保法》最终将公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，将公民排除在外，立法者的考虑更多的是担心过度放开诉讼主体，会导致“滥诉”、公益诉讼“井喷”等失控现象4。

现实诉讼案件过于庞大。我国目前各级法院的案件负担沉重。以2004年为例，全国法院受理案件总数5625310件，其中刑事案件746789件；民事案件4756563件；行政案件121958件；而当年法院（含最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层法院）合计3548个，人民法庭10345个；2004年全国法官数为190961个，其他审判工作人员（含书记员、法医、法警等）为103636个。5由以上数据可推断每个法官审理的案件数平均为30件至90件.我国自20世纪80年代以来发生了大量的滥诉案件，且有愈演愈烈的趋势，诉权滥用现已达到惊人的程度。6

（二）环境公益诉讼原告诉权限制的原则

环境公益诉讼制度的一项重要功能是通过弥补行政机关执行环境法律的不足，以促进公共利益的实现。该制度设立的目的和功能决定了诉权限制的原则主要包含功能补充性原则和目的公益性原则7。在中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案中，中国人民大学周珂提出，本案判决结果较充分地体现了环境司法这一新型司法领域独特的公平正义。

功能互补性原则。在传统诉权理论下，即使行政机关的违法行为有损公益，在未直接侵害人民权利或法律上利益情形下，民众是无法起诉的。然而，在美国，一项有关行政机构的勤勉执行法律可以阻止公众环境公益诉权行使的国会立法报告中，国会认为：“公民诉讼旨在联邦政府行为的补充，而绝非联邦政府行为的阻碍。”2正如陈慈阳教授所指出的：“惟诉讼本身即具有消极性，因此公民诉讼规定仅是消极地为防止主管机关疏于行使其职权，亦即系针对主管机关应执行并能执行，却因故意或过失而未执行之情形。”9

二、原告提起诉讼机关适用

由检察机关提起诉讼还是国家特定机关？有学者认为，我国的检察机关是法定的公诉机关，因此，检察机关也可提起环境公益诉讼而且是提起环境公益诉讼的最佳主体10。个人诉讼是一种勇敢者的诉讼，当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。因此，国家作为环境公益诉讼的一极必不可少 3。

莫诺 ·卡佩莱蒂教授认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用，为保护环境及“扩散性片段利益”，他倾向于创立专门的政府机关，这些政府机关都有资格提起禁止命令，有时也可提起损害赔偿4。由于社会分工的细化，更由于新型社会利益的扩散性和技术性，现代国家都不再将公诉权限于检察机关。例如，美国联邦交易委员会、英国公平交易局等机构都曾代表社会公众提起诉讼5。具体到环境保护领域，美国环境保护局、州政府可以将那些违反者作为被告，向联邦地方法院提起要求法院不会做出禁止命令、要求责任者支付民事制裁金的诉讼6。

参考文献

[1]阮丽娟，环境公益诉讼原告诉权的限制，《政治与法律》（沪）2014年第1期。

[2]喜子，《反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角》，《中国法学》2004年第1期。

[3]吕忠梅，《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。

[4]吕忠梅，《环境公益诉讼：想说爱你不容易》，《中国审判新闻月刊》2012年第10期。

[5]数据来源于朱景文主编，《中国法律发展报告》，中国人民大学出版社2007年版。

[6]郭卫华，《滥用诉权之侵权责任》，《法学研究》1998年第6期。

[7]阮丽娟，环境公益诉讼原告诉权的限制《政治与法律》（沪）2014年第1期 第69-77页

[8]8同前注3，郭卫华文。

[9]陈慈阳，《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年修订版。

[10]段秀燕，《环境侵权公诉制度构建的若干思考》 ，《中国人口资源与环境》2003 年第 5期；

[11]别涛：《环境民事公诉及其进展》 ，《环境保护》2004 年第 4 期

[12]郭英华、李庆华：《试论环境公益诉讼适格原告》 ，《河北法学》2005 年第 4期。

[13]吕忠梅、吴勇：《环境公益实现之诉讼制度构想》 ， 载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版。

作者简介：

苗涵菁（1998-），女，汉族，河北邢台人，学生，法学学士，单位：河北大学政法学院法学专业，研究方向：国际法、国际经济法、环境法等

（作者单位：河北大学政法学院）