贵州山地特色新型城镇化建设土地利用研究

韩朗 高雄林 侯敬丽 王时宏

摘要：基于晴隆·普安县城拓展区建设，对贵州山地特色新型城镇化建设土地利用进行研究。主要从土地利用现状特点、存在的问题、建设用地管制区、耕地与基本农田及土地利用用途空间布局优化方面对其分析研究。结果表明：全面分析晴隆·普安县城拓展区域土地利用现状及形势，确定其土地利用的重点及难点，为拓展区城镇化建设用地规模挖潜、结构调整、布局优化的途径和措施提供了重要依据;同时还是对发展不充分、受限严重的典型市县在新交通格局下寻求中小城镇协同发展、构建小城市带、建设县城拓展区的新路径探索，对新时期城镇空间格局构建及山地新型城镇化发展具有重要意义。

关键词：山地特色;新型城镇化;土地利用

晴隆、普安两县县城狭小，整体对落实上位规划的要求及全域发展的空间布局需求较难，不能满足两县后期城镇发展需求，且用地空间受限严重。因此，运用新的发展理念研究和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约和集约利用[1，2]，并从规模、结构、时序等方面，提出调控各业、各类用地的目标及政策建议，以便实现晴隆、普安两县优势互补、快速发展，全力打造两县新经济增长极，建设山地特色新型城镇，构建贵州中小城镇协同发展新模式，具有十分重要的意义。

一、研究区概况

晴隆、普安县属国家扶贫开发工作重点县，且晴隆是全国深度贫困县之一。晴隆·普安县城拓展区主要位于晴隆县城西南部的沙子镇及普安县东部的江西坡镇，区域面积7961.6947 hm2。

二、土地利用现状分析

（一）土地现状利用特点

根据2016年度土地利用变更调查成果，拓展区土地总面积7961.6947hm2，其中农用地占88.84%，建设用地占6.45%，其他土地占4.70%。拓展区农用地比例最大，占拓展区土地面积的88.84%，其中耕地占全区域土地面积的36.83%。

由拓展区土地利用现状数据分析表明，拓展区土地利用存在以下两方面特点：一方面是土地利用类型、利用方式复杂多样。另一方面土地垦殖率高，坡耕地比例大，生态环境脆弱。土地利用类型分布零星，土地总体质量相对较差，空间分布不均衡，土地生态环境脆弱，石漠化严重，利用不慎，易引起退化。

（二）土地利用存在的问题

根据拓展区土地利用现状数据及存在的特点分析可知，拓展区土地在利用过程中存在以下问题：①土地利用结构不合理，建设用地比例过小，仅占土地总面积的6.45%。②农村居民点布局零散，集约利用水平有待提高。③生态环境脆弱，水土流失，土地石漠化防治压力大。④农用地摆荒闲置现象严重。土壤本身有机质含量低，土壤贫瘠，加之不重视土壤的改良与保肥，致使农用地生产效率日趋低下。

三、土地利用空间布局优化

（一） 建设用地管制区

拓展区内建设用地总面积为513.8544 hm2，允许建设区占7.20%;有条件建设区占14.17%、限制建设区占78.40%、禁止建设区占0.23%。根据拓展区人口及建设用地数据统计表明，拓展区人均建设用地显著偏高，建设用地利用效率总体偏低。因此，拓展区在规划建设中应注重低效建设用地内涵挖潜及节约集约利用。可采取以下途径：①严格控制城乡建设用地。合理调控拓展区建设用地增长规模和时序，积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度幵发 [3，4]。②优化配置城镇工矿用地。优化资源配置，加快产业集聚，重点培育建设优势产业集群[5]。③整合规范农村建设用地，盘活利用农村集体建设用地发展中心镇、中心村，迁村并点，整治“空心村”稳步推进农村建设用地整治。

（二）耕地与基本农田保护

拓展区共有耕地2931.9285 hm2，占土地总面积的36.83%，其中基本农田1077.9957 hm2，占区域总耕地面积的36.77%。拓展区启动期建设区内不占有基本农田、林地及生态红线。土规指标足够，可迅速、有效开展启动期建设;近期阶段建设区内占基本农田31.9978 hm2，远期阶段建设区范围内占有基本农田6.7334 hm2。对近期和远期建设用地占用的基本农田，建议至2020年以后，依托新一轮土地利用规划修编契机，充分考量拓展区总体规划用地布局，以近期建设内容为重点，并结合远期规划进行土地利用规划调整，“一步到位”将建设用地范围内基本农田、林地调出。

对拓展区基本农田调整管理及后期保护过程中可采取以下措施：①实施耕地质量保护与提升行动。积极实施旱改水、坡改梯工程，加强新增耕地后期培肥改良，有效提高耕地产能。②合理确定基本农田空间布局，根据不同的区位条件，运用景观生态学的原理与方法，合理确定耕地和基本农田保护空间布局[6，7]。③结合“山水林田路村”综合治理，加强基本农田建设。④明确法律责任，严格依法办事，加强执法力度。

（三）土地利用用途分区

对拓展区土地利用用途分区数据进行分析，拓展区内基本农田保护区占15.82%、一般农地区占17.27%、城镇村建设用地区占6.88%、独立工矿用地区占0.32%、生态环境安全控制区占0.23%、林业用地区占29.81%、牧业用地区占0.28%、其他用地区占29.38%。结果表明，拓展区内基本农田保护区面积占比大，且在城镇化建设过程中占用基本农田面积较大，因此可通过对拓展区土地利用空间格局进行优化，使土地达到集约节约利用。首先将拓展区发展区之外的优质耕地优先划入基本农田保护区，严格限制基本农田保护区周边布局高污染工业企业和园区，防止工业污染物排放造成污染。其次，依托拓展区地域特点，坚持走山地特色新型城鎮化道路，合理安排城区及周边乡镇农用地，多种土地利用方式有机融合，将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区等现有自然保护管理体系相结合，形成多样化的绿色生态空间[8]。

四、结语：

（一）研究结论

本研究从拓展区土地利用现状特点、存在的问题及土地利用空间布局优化方面进行研究分析，研究表明：拓展区城镇化建设中对建设用地需求巨大，且拓展区土地总量有限，不能简单地依靠扩大城镇范围来增加城镇土地，而要转变城镇化建设中的土地利用方式，做好城镇规划，盘活存量土地，推动土地高效配置，防止城镇低水平扩张，探索农村建设用地市场建立，缓解土地供需矛盾。

（二）政策建议

针对晴隆·普安县城拓展区土地利用特征和建设区选址规划，提出以下建议：

1、坚持规划引领作用，加强对土地利用规划管理，科學制定并严格执行土地利用规划完善土地利用规划，发挥规划对城镇土地利用的管制与引导的作用，引导城镇化协调有序发展。

2、清理城镇闲置土地，有效增加土地供给。一是积极挖掘城镇内部潜力，清理闲置土地;二是严肃查处闲置土地;三是依法盘活闲置土地;四是加大监督力度。

3、完善耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策，为城镇建设提供土地支持。首先是强化政府领导，注重部门合作，吸收公众参与，杜绝擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围的现象，确保增减挂钩沿着正确方向有序地推进。其次是建立合理的收益分配机制，增加市场在土地配置中的作用。再次是尊重农民意愿，切实维护农民的主体地位。

4、强化耕地和基本农田的生态功能，优化基本农田布局。加强农田生态建设和保护，结合小流域治理、石漠化治理、水土保持、地质灾害综合治理等相关工程措施，构建城镇生态安全格局，促进生态文明建设。

参考文献：

[1]吴焜，李林.慢城及其全球实践对我国新型城镇化的启示[J].改革与战略，2018，34（10）：100-105.

[2]我国新型城镇化面临的突出问题与建议[J]. 李爱民.  城市发展研究. 2013（07）

[3]李爱民.我国新型城镇化面临的突出问题与建议[J].城市发展研究，2013，20（07）：104-109+116.

[4]赵志威，王冬艳，李红，刘蜀涵.基于城镇扩展适宜性的城镇建设用地保障研究——以长春市为例[J].经济地理，2017，37（07）：175-184.

[5]刘雷，袁承蔚，秦朗.“一分三向”山地特色新型城镇化及其路径探究——以安顺市为例[J].江苏农业科学，2018，46（22）：385-389.

[6]冯海波.贵州山地特色新型城镇化发展现状和主要任务[J].建设科技，2016（09）：50-51.

[7]杨刚.贵州深入推进山地特色新型城镇化建设 山地新城[J].当代贵州，2018（29）：4-5.

[8]周兵，蒋京梅，周红.思路创新 重点突出 特色彰显——对云南特色山地城镇化的思考[J].云南农业大学学报（社会科学版），2014，8（05）：41-44.

作者简介：韩朗（1991-），男，贵州遵义人，硕士，助理工程师，主要从事土地规划与利用研究