中国农村土地确权的简述

自古以来，中国都是一个农业大国。虽然近年来我国城镇化水平不断提升，但据国家统计局2017年数据显示，我国农村人口数为58973万人，占全国人口总数的42.7%[1]。因此，可以说农民问题是中国的中心问题，而在所有农民问题中，土地问题又是最为核心的一部分。纵观近现代历史，在中国革命发展的各个阶段，领导阶级都提出过自己的土地政策。不论是太平天国的《天朝田亩制度》，国民政府的平均地权、民生主义，还是建国以后中共实行的土地改革和家庭联产承包责任制，都是在当时的历史背景和社会背景之下产生的，具有一定的进步性。近年来，随着我国经济水平的不断提升，农村集体土地所有制的弊端开始显现，政策决策者和相关学者也注意到了农村土地权属的制度性和根源性问题。在原有的承包责任制框架下，土地在一包基础上进行延包，承包期内可多次换包调整土地，造成地块不清等问题;早年间农户对土地的权属意识淡薄，而土地价值日益上升，尤其是牵涉到土地征用拆迁时，常常发生土地纠纷。同时，广大农民对自身的土地权益也有了更新更确切的要求。

为适应国家经济发展新阶段土地管理的需要，保障农民权益，助力农村人口脱贫致富，党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出了我国土地管理的新的方向，“产权明晰，用途管制，节约集约，严格管理”，明晰了政府要搞好土地确权等级的决心[2]。2010年，中央一号文件发布，明确提出要“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权等确权颁证登记工作”[3]，标志着我国农村土地确权工作进入实施阶段。2013年和2014年，中央一号文件都重点提到了农村土地确权的相关工作进度，“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权颁证工作”[4]，“抓紧抓实农村土地承包经营权确权颁证工作”[5]，自此，全国各级政府的农地确权工作得到大规模推进。截至2018年底，农村地区基本完成土地确权，进入土地制度改革深化的新阶段。土地确权工作的内容主要包括三部分：物权标的合适（确实权），承包经营权备案和颁证。本次报告通过对已有文献进行整理分析，重点探讨2010年以来实施的农地确权登记政策的影响。

新中国成立以来一共进行过四次农村集体土地确权登记发证工作。除第一次土改获得较大成功，其余两次并未给农民带来实际利益[6]。而近年来实行的农地确权政策，以权利保障为核心，目的是要真正达到农民的土地完整产权。在原有的家庭联产承包责任制下，农村土地较为割裂，并且随着大量年轻劳动力的流出，各个家庭的农地都存在着不同程度的荒废，这对我国珍贵的耕地资源来说无疑是一种浪费。而农地确权制度通过为农民承包地进行颁证登记，为农用地大规模流转奠定了产权基础。通过土地流转和集中，便能缓解土地经营规模狭小的困境，实现农业专业化和规模经营。程令国等人利用中国健康与养老追踪调查2011-2012年的农户调查数据进行分析，认为农地确权不仅能够降低交易成本，促进土地流转，同时还可以增强农地产权强度，提高土地价值[7]。叶剑平的研究也发现，持有农村土地承包合同和证书的农地流转价格显著高于没有两证的农地[8]。农地确权政策对于农地流转的影响，很大一部分原因是体现在农户心理上。土地确权之后，农户对土地有了更多决策权，提高了农户的地权稳定性，因此他们更愿意也更有信心在农地上投资，当农地价格上涨时外包出去或在农地价格下跌时承包，农地流转更加灵活方便，有利于农村空置土地资源的整合。土地流转除了能为农户带来直接的土地租出收入以外，还能带来间接效益。随着城镇化进程的不断深入，农地的出租方很大一部分可以进入城市劳动工作，取得非农劳务收入，为城镇化建设添砖加瓦。另一方面，黄季焜等人以有机肥的使用为指标进行研究发现，农地确权提高了农地使用权的稳定性，使农户更愿意对农地进行长期稳定投资從而促进农业可持续发展[9]。钟成林等人利用2010-2015年农地区确权数据进行分析，认为虽然由于长期稳定投资而导致短期内农业生产效率较低，但从长期来看，农地确权能够很大的提升农地收益水平，推动农业生产技术现代化转型[10]。农业现代化的一个重要特征就是农业机械化，李宁等人研究发现，农地确权通过农地经营权的细分从而降低纵向分工的交易费用，促进农业机械外包行业的发展和农业机械化。综上所述，农地确权带来的土地流转主要有三方面的影响：1.荒地整合与农业规模化运营，为农户带来直接经济收益;2.为年轻劳动力腾出就业空间，创造非农劳务收益;3.促进农业现代化，保证长期收益。

虽然主流研究认为农地确权会促进农户转移就业，增加农户的非农劳务收入（即前文所述的进城务工），但同时也有研究认为农地确权存在明显的产权激励效应，能够显著减少农地抛荒现象。从投资层面讲，农地确权带来的产权激励效应使得整体上农田维护投资增多，有利于农村信贷和农业机械、种子、农药等行业的发展。由于我国幅员辽阔，各地文化习俗和经济发展程度相差较大，对农业规模化的需求也不一样。如果不考虑地方实际，而是全国采用统一的标准和方案进行农地确权，那么很有可能会出现某些不适宜大规模集成农业的地区（如山地，丘陵地区）形成大规模农业，或是产生过于强劲的产权激励效应阻碍城镇化进程。此外，还存在一种情况，农地确权之后，城市近郊的劳动力进城务工赚取非农劳务收入，同时保留老家的农地作为进城失败的退路或是等待拆迁安置，既不耕种也不轻易作土地流转，长期荒置就会造成土质劣化，难以耕种。而城市近郊的农地是为城市提供日常果蔬的重要补给站，如果成为大片荒地的话，不仅是土地资源的一种浪费，也为城市日常补给增加了压力。要在保证农地确权政策的实行能带给农户幸福感的同时，兼顾城镇化进程和降低土地荒置，就更需要不同地区，不同城市因地制宜地深化土地制度改革。

参考文献：

[1]国家统计局.中国农村统计年鉴[J].北京：中国统计出版社，2017.

[2]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[J]。国土资源通讯，2008（19）：4-11+1.

[3]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（2010年中央一号文件）[J].上海建材，2010（02）：1-7.

[4]中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见[J].理论参考，2013（08）：4-11.

[5]中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》[J].中国棉麻流通经济，2014（02）：1-6.

[6]于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012（04）：4-11.

[7]程令国，张晔，刘志彪.农地确权促进了中国农村土地的流转吗？[J].管理世界，2016（1）：88-98.

[8]叶剑平，丰雷，蒋妍，罗伊？普罗斯特曼，朱可亮.2008年中国农村土地使用权调查研究——17省份调查结果及政策建议[J].管理世界，2010（01）：64-73.

[9]黄季焜，冀县卿.农地使用权确权与农户对农地的长期投资[J].管理世界，2012（09）：76-81+99+187-188.

[10]钟成林，周峰，邓新.农村土地确权强度对农业生产效率的影响研究——基于30省份“第二轮农地确权”数据的实证分析[J].金融教育研究，2019，32（03）：3-14.

作者简介：

吴少武，出生年月：1999年2月，性别：男，民族：汉族，籍贯：广东省汕头市，学历：本科，研究方向：农林经济管理.