我国矿区生态补偿市场化路径及对策

秦姚姚

摘 要：我国矿产资源区生态补偿经历了从自发的、小规模的补偿到市场化补偿的发展历程。目前矿产资源区生态补偿市场化方面还存在生态保护标准难以定量分析，补偿机制不完善，生态补偿资金渠道单一等问题。提出实现我国矿区生态补偿市场化必须理清相关者利益关系，规范矿区生态补偿市场行为，维护主体平等的市场地位，建立矿产资源价值核算体系，推进市场化、多元化补偿，辅以多元化、现代化监管方式的建议。

关键词：矿产资源区；生态补偿；利益分配

中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.32.024

1 矿产资源生态补偿及理论研究回顾

矿山企业开发利用矿产资源，对矿区周围自然资源和生态环境造成破坏和污染，为保护矿区生态系统，维护当地居民的利益，需要对矿区进行生态补偿，矿区生态补偿对象包括矿区环境的恢复和对当地居民的补偿。我国在探索完善矿产资源生态补偿机制的路上不断前进，经历了自发和小规模修复（1949年～1981年）、从无偿到有偿使用的过渡（1982 年～1995 年）、开发-治理-补偿的政策和法规逐步完善（1996 年～2012 年）、市场化补偿的确立（2013 年至今）的发展过程，党的十九大报告提到：“要建立市场化、多元化生态补偿机制”，这为我国建立矿区生态补偿市场化机制提供了理论支持。

1.1 对矿区生态补偿的研究

国内对矿产资源开发区的生态补偿问题研究由单方面强调政府行政监管作用到强调各方补偿主体之间相互协调配合。首先，强调政府的作用。刘雨林（2008）认为加大对不实行生态补偿的矿业企业和监管失职的政府的惩罚力度有助于开展矿产资源生态补偿工作和强化政府监管职能。蔡紹洪等（2011）提出有效的生态补偿制度是建立在政府充分发挥调控作用的基础上的。其次，强调补偿主体之间协调的作用。巩芳，胡艺（2015）提出补偿主体之间的相互补充、协调配合，利于实现各方利益均衡，推动整个矿区内社会效益、经济效益和生态环境的协调发展。再次，强调改进生态补偿对象和方式。文绮（2014）提出补偿对象不应局限于当代且补偿方式应多样化，不应只有经济补偿。

1.2 对生态补偿市场化的研究

国内对于市场化生态补偿的研究尚处于起步阶段，崔如波（2017）认为多元化、市场化的生态补偿的基本原则应包括生态受益者、生态资源使用者和破坏生态者付费原则、保护生态者受到补偿原则。周家和（2017）认为应积极构建生态产品价值评估体系，明确生态产品也有其商品属性。

通过梳理文献发现，一是矿产资源开发区生态补偿机制根据实践不断完善，但缺乏如何适应市场化要求的文献；二是目前生态补偿市场化缺乏针对具体领域的分析研究。这使其在适应市场经济时缺乏理论支撑，不利于落实矿区生态补偿，及保护矿产资源和生态环境。因此，本文在社会主义市场经济背景下，分析矿区生态补偿自身的特殊性，将矿区生态补偿与市场手段结合起来，探索适应现代市场经济要求的路径，丰富矿产资源生态补偿理论和机制。

2 我国矿产资源开发区生态补偿市场化的现存困境

2.1 生态保护标准难以实现统一化定量分析

矿产资源种类繁多、形状各异，同时矿区处于综合的自然系统之中，开采使用过程中除了耗费矿产资源以外，还会对周围的土地、水源、大气和地质结构等造成污染和破坏，这些破坏难以评定；不同矿区的自然环境存在较大差异，如山区和沿海地质结构不稳定，城市对空气污染容纳度低等；不同省市实情不同，对矿山恢复的程度也不同。这些使得矿区生态的恢复标准和补偿标准不能统一制定，缺乏在大范围内实现生态补偿市场化的基础。

2.2 矿区生态补偿市场化的法律依据不充分

通过对矿区生态补偿政策法律的回顾和分析发现，我国尚未形成统一明确的矿产生态补偿市场化法律制度，立法落后于生态问题的出现和生态管理的发展，许多地方创新实施的管理和补偿模式缺乏法律法规的肯定和支持，具体补偿工作缺乏法律依据。没有法律指导规范实践，就更难真正地实现生态补偿市场化。

2.3 生态补偿资金渠道单一

国内生态补偿资金的来源主要还是来自拥有采矿权的企业缴纳的矿山生态环境恢复治理保证金，无法满足矿产资源开发生态补偿资金的需求，并且对于征收的保证金的使用上的规定并不明确，出现被挪用到别处或不作为、乱作为等现象，使得资金是否用于矿产资源开发生态补偿上这点缺乏保障。我国目前的生态补偿资金渠道较为单一，尚未形成市场化、多元化补偿机制，加上资金使用缺乏保障，使得矿产资源生态补偿所需要的资金严重不足，那么生态补偿的实效就很难体现出来。

2.4 利益主体缺乏平等的市场地位

矿区生态补偿的利益主体主要涉及企业和居民，企业是主要补偿者，居民是受偿者，而我国目前矿产资源生态补偿多是由矿区的地方政府牵头，通过行政手段推动补偿工作的开展，实践中存在补偿标准有偏差、生态保护区利益得不到保障的情况，如政府偏向扶持当地企业，就会出现企业获利居民受损情况；政府重视居民利益，则会出现居民获利企业受损情况，双方常常不能处于平等的市场主体地位，弱化矿业企业保护生态的积极性或降低居民的满意度。

2.5 传统的矿区生态补偿监管存在不足

我国对矿区的监管存在不足，很多矿山的弄虚作假、欺上瞒下的行为难以发现，矿产生态补偿措施难以落到实处；同时存在政府监管部门职责分工不明确情况，对于矿山生态恢复和补偿工作主要涉及国土资源主管部门和环境保护主管部门，谁来具体落实监管的职责及出现的问题谁来负责缺少具体规定，使监管时具体操作分工不明确，难以形成监管合力，不利于改善矿区生态环境。

3 探索和完善矿产资源区市场化生态补偿的对策

各利益主体根据自身利益取舍做出选择，因此只有维护主体本身收益与成本的平衡和主体之间利益分配的公平，才能有效地落实生态补偿，调动保护矿产资源和矿区环境的积极性。将矿产资源生态补偿与市场化结合，通过市场化手段，利用经济利益激励和约束作用、市场有效配置资源作用，推动生态补偿机制市场化、多元化。因此结合矿区生态补偿市场化现存困境提出以下建议。

3.1 建立矿产资源价值核算评估体系

矿区生态补偿市场化不可缺少对矿产资源价值的核算与评估。生态补偿也是一种市场交易，受益者补偿受损者，即是对各自利益的交换，矿区生态补偿涉及领域如矿产资源的价值、对环境的污染、对周围居民的损害和对后续矿产资源利用开发的破坏等，有些可以直接计算，但大部分以现在的情况不能具体计算，补偿起来就缺乏标准。应当开展生态补偿市场化评估，以市场平均价值或公允价值为基准，完善价值核算指标，为生态资源价值核算建立相对统一的标准，以便于生态补偿的公平合理和市场交易的持续运行。

3.2 完善矿产资源生态补偿市场规则

矿区生态补偿市场化的制度目前不够完善，对于矿产资源生态补偿市场而言，市场准入规则是严格审查矿业企业的开采资格和参与市场交易的资格；市场竞争规则是加强对同地区矿山企业的监管，公平竞争矿山的经营权，杜绝寻租等利用行政手段谋取垄断利益的现象；市场交易规则是关于矿产资源的生态补偿方式和行为的规定，市场交易方式（即生态补偿方式）应多元化，在矿业企业和政府作为生态补偿主体的基础上，发挥社会绿色团体组织和公民等的力量，推行资金补偿、机会补偿、福利补偿、政策补偿等，将矿产生态补偿落到实处。明确市场交易对象，规范市场行为，矿区生态补偿市场交易的是矿产资源还是矿产资源使用权亦或是矿区开采权等等。同时建立矿产市场化平台，使用正规程序开展矿产市场化交易。

3.3 扩大生态补偿基金的征收范围

矿产资源开发生态补偿基金作为生态补偿重要的资金，应当扩大征收范围以解决资金不足问题：一是政府提供已废弃矿山的生态恢复资金；二是企业缴纳新开矿山的生态保证金；三是政府征收的矿产税费和对违规开采的罚金；四是初级矿产品地区的输入地政府向矿区所在地的政府缴纳补偿资金。从开采矿产中获得的收益应当用于矿产的生态补偿中，因此除去弥补必要成本和管理费用，四类资金都应纳入矿产生态补偿基金中，这样可以进一步充实矿产生态补偿基金。

3.4 维护矿区生态补偿利益主体平等的市场地位

维护矿产资源区生态补偿市场公平，要合理调整利益主体间的利益分配比例，调整中央政府和地方政府税收留成比例，增加地方政府税收留成以补偿其管理成本，调动监管的积极性；明确中央企业和地方企业的补偿责任，对企业奖罚分明，提高企业自觉补偿意识和社会责任感；将地方政府和矿业企业作为补偿主体，为保护矿产资源和矿业付出额外成本或大贡献的企业提供税收优惠，惩罚污染环境的企业，以合理利用矿产资源和保护生态为主要目的，将谋取利益置于其后；建立生态补偿市场，维护企业和受偿者平等的市场地位，双方自愿协商生态补偿标准和方式，提升受偿者的满意度和企业生态保护的积极性。

3.5 实现生态补偿监管多元化、现代化

对于矿区的监测要信息化网络化，利用现代化手段，减少企业对在政府到矿山监管视察时对政府欺瞒，不监管时胡作非为的情况，形成矿山地质环境监测网络和防治预警系统，掌控矿山环境的动态变化，适时采取有效的防治措施，使矿山地质环境问题得到基本控制和综合整治。

落实矿产资源生态补偿除了利用市场经济利益驱使，也应加强环保宣传教育，唤醒利益主体的社会责任感，加强对地方政府制约监督及对企业的监管，建立生态补偿市场化运作的辅助机制——政府法律约束机制和公共参与监督反馈机制，政府作为监管主体，加之新闻媒体、社会环保组织和公众参与监管，构建“政府监管、社会监督、公众参与”的环保约束监督机制，实现市场监管的多元化、现代化。

参考文献

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