组织化治理：基层督查领域“减负”梗阻的消解

齐子鉴

〔摘要〕当前督查工作存在名目繁多、频率过高、重留痕轻实绩等问题。党中央明确提出统筹规范督查检查考核工作，充分体现了为基层减负松绑的决心。选取成效和问题都比较突出的脱贫项目督查领域，通过J县案例研究，分析了“规则下乡”过度弥散，法治化程度低和社会化治理能力不足对规范基层督查工作的制约和阻滞。提出情感提升、案例供给、党建引领共建共治多管齐下的组织化治理策略，消解基层“减负”的梗阻。

〔关键词〕督查;留痕管理;行政化管理;社会化治理;组织化治理;形式主义

〔中图分类号〕D630.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）05-0113-09

一、问题和研究设计

督查检查考核工作是推动党的理论和路线方针政策、党中央决策部署贯彻落实的重要手段，是改进党的作风、激励广大干部担当作为的重要举措。〔1〕督查检查考核（实践中督查检查和考核往往全面对接，平行推进，即所谓的“督考一体”。以下均简称为督查）可以分为党委督查和政府督查，具体是指党委、政府及政府各部门对其决策部署的分解、落实和批示交办事项的执行落地情况进行督促、指导和促进，并以此为依据挂钩部门目标和干部考核。作为我国党政内部运行的一项业务工作，督查的成效直接关系到决策部署的权威性和执行力。近年来随着痕迹管理和大数据技术的日益成熟，督查的各种“软指标”开始“硬指标化”。督查作为激励鞭策的指挥棒，提高了基层治理实践的效率，提升了国家的治理能力。但当前督查工作也存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题。地方和基层应接不暇、不堪重负，干部群众反映强烈。这既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害了党群干群关系。2018年10月9日中办印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，2019年3月20日中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下均简称《通知》）更是明确提出将2019年作为“基层减负年”，充分体现了党和国家关心干部、心系群众、为基层减负松绑的为民情怀。

当前与督查相关的报道性文献较多，学术性研究成果相對较少。既有研究主要集中于对中国督查历史、渊源、性质、作用以及相关概念的梳理〔2〕，对当前我国督查工作的基本原则、特点、主体对象、范围〔3〕和督查机制的运作模式〔4〕的总结概括，以及从方法、制度、人才等宏观层面对如何改进督查工作进行探讨〔5〕等几个领域。与督查间接相关的压力型体制〔6〕和部门代表性竞争〔7〕等研究，对基层政权如何在考核惟上机制的压力下驱动，督查考核的碎片化治理是如何产生的等问题，进行了理论概括。但是从事公共管理的实践者和研究者不只要理解公共组织行为，更要改善公共组织行为。“减负”和“用最严厉的考核确保真实可信，社会认可，老百姓认账”之间存在着微妙的张力。基层考核的“负担”具体是什么？为基层减负松绑的“梗阻”在哪里，为什么会存在减不下去或减下去再反弹的问题？如何在“减负”的同时改进督查工作？在干部和群众对规范督查工作，为基层减负松绑反映强烈，中央又明确提出指示要求的背景下，开展具体操作层面上的统筹规范督查研究显得更为迫切。

本文选取当前督查工作成效和问题都比较突出的脱贫项目督查领域，以案例研究的方法对J县脱贫项目督查的流程、方式方法和运作过程进行了研究探析。基层社会是充满各种公共意识符号竞争和个体策略的复杂场域。相对于更强调简化的、逻辑策略的量化研究，旨在把研究问题和真实生活结合起来考察，寻求详细的分析与归纳特征的案例研究显得尤为适合。针对案例研究普遍存在的外部效度问题，我们对非J县工作人员进行了随机的、非目的性访谈。访谈内容可以与J县案例相互印证。本研究不预设任何理论假设，而是通过对第一手资料的分析来构建要素特征，从而建立具有普遍意义的指导性理论。并在此基础之上，尝试提出消除梗阻，统筹规范基层督查检查考核工作的对策。

二、J县脱贫项目督查的流程及形式

（一）统筹资金使用，多元主体监管

以纳入统筹整合范围的财政涉农资金作为监管重点和抓手，J县根据《国务院关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）、《四川省人民政府办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》（川办发〔2016〕44号）和《四川省财政厅关于构建贫困地区县级涉农资金统筹整合机制的意见》（川财农〔2015〕191号）精神，结合当地实际，制定了《财政涉农资金统筹整合使用方案》。按照“整合项目、聚集资金、集中投放、精准扶持”的总体思路，J县政府优化财政涉农资金供给机制，把投向相近、目标相似、来源不同的各项涉农资金进行统筹安排。在资金来源渠道不变、资金用途不变、项目资金管理权限不变、项目实施主体不变、检查验收标准不变的前提下，采取“政府牵头，部门协作，集中投入，整体推进”的方式，打破行业界限、部门分割，统筹安排产业发展、基础设施、社会化服务等项目和资金，整合聚集各类投入，集中安排使用。做到“集中投入，综合打造，成片整体推进”，确保资金精准投放，项目规划到户、资金到村到户。

J县坚持以县为主体承担资金安全、规范管理、有效使用的主体责任。但乡镇财政部门因具有就近就地和专业化程度高的优势，成为了J县政府实际履行财政涉农资金管理和督查工作职责的重要部门。监察、审计、财政等部门则对监管职责落实情况进行跟踪问效，对探索实践资金统筹整合使用、提高资金使用效益给予大力支持。贫困村第一书记、驻村工作组、村委会要深度参与涉农资金和项目的管理监督。对贫困村、贫困户、贫困人口的扶持措施和资金安排使用情况要由所在贫困村的第一书记签字确认。保障统筹整合涉农资金不用于脱贫攻坚规划以外的支出，如平衡预算、修建楼堂馆所、改善办公条件、购置车辆、发放人员工作补贴、弥补单位公用经费等支出;建设农民群众不满意、没有推广价值的“示范园区”等形象工程。J县还组织和引导贫困群众主动参与财政涉农资金项目管理，建立健全举报受理、反馈机制。这样，J县的脱贫项目督查工作就形成了县政府、财政、监察、审计等职能部门以及贫困村第一书记、驻村工作组和基层群众多元主体参与的格局。

（二） 日常管理，留痕督查

所谓“留痕”就是要在工作流程当中留下痕迹，使得工作现场可以在日后还原，以供查证。具体到督查工作环节当中，主要是以文件或者通知的形式，通过任务分解查找到各相关单位和部门各自需要完成的工作，指引各单位部门获悉督查主体想要获取的信息，并按照明确的时间节点、事件、完成进度等要求如实上报的这种纸质或电子文档的上传下达保存下来的大量文字资料。督查主体通过定期、及时获取资料，捕捉文字材料的变化，对实际工作情况进行核查。有时候督查主体也会通过电话连线，或者直接到工作现场对书面资料进行查证。J县的脱贫项目留痕督查主要是通过县脱贫攻坚领导小组办公室转发相关部门文件或通知来实现的。具体通知内容主要是要求上报各种书面材料，包括基础信息核实比对;完善内业资料、规划图、作战图和倒排工期表“一本账”;项目实施方案及扶贫项目资金精准使用季报数据;17个扶贫专项的计划编制;项目完成进度月报;“六有”平台相关数据复核校正;突出问题和典型材料的案例;脱贫攻坚“痕迹化”管理台账的佐证材料;参与项目相关企业及专业合作社的信息资料;调研报告等。除了定期上报，有的数据还会被临时要求反复上报，以确保相关数据的完整性和准确性，及数据之间逻辑关系准确。

（三）明察暗访，实地督查

实地督查，即直接在现场督查。通常，为了提高督查结果的可信度，在已经经过书面留痕督查的基础上，还会对督查的结果再次进行现场检查、校对、核实。实地督查往往和会议、留痕督查结合在一起。为了进一步提高现场督查结果的可信度，实地督查有时还会在预先不通知督查客体的情况下进行，即所谓的暗访。另外，对于一些重点项目，督查主体还会采取长期蹲点，跟踪督查。J县的脱贫项目实地督查是按照精准扶贫片区督导制分组情况，分别由各组前往各乡镇开展脱贫攻坚专项督导。专项督导除了重点检查项目资金是否惠及贫困户，是否用于壮大集体经济消除“空壳村”，以及项目计划实施进度以外，还会检查各乡镇精准扶贫办公室是否做到制度上墙、设备齐全、档案规整，是否落实了精准扶贫专人负责制，确保工作有人抓、办公有场所、展示有平台，以及辖区内精准扶贫、精准脱贫宣传是否到位等。另外，县督导组还会指导各乡镇及驻村帮扶单位自查自纠，以顺利迎接省、州脱贫攻坚专项督查，以及人大常委会、检察院等各类检查验收。实地督查通常会事前发文通知督查和整改的时间节点及阶段任务。暗访则直接在事后发布整改通知，同时指定上报整改情况报告的时间节点。

（四）结果运用，督查反馈

督查的主要目的在于坚持问题导向，督促整改。既要重视对决策部署落地过程中可能出现的理解和执行偏差进行纠正，又要重视政策执行过程中涉嫌违规违纪的调查，还要及时了解相关政策需要完善的地方，促进科学决策和再决策。同时，督查也是消除干部畏难情绪，激励政策执行者积极作为，推动工作按期有序完成的过程，绝不是简单地向下传导压力和问责。J县高度重视督查结果的运用。对于领导批示交办事项，力争做到批必查、查必清、清必办、办必果。对于发现的问题及时通知整改，并设置整改情况汇报时间节点，达到督查一件、带动一片的效果。对于人大常委会和检查机关等部门涉及扶贫领域的督查，积极建立协调小组和相关工作对接机制，确保相关专项工作取得实效。对于干部群众反映强烈的热点、难点问题及时组织联合调研，查明原因，提出对策。对待群众举报做到有问题依法依纪处理，没问题及时澄清公开正名，诬告陷害严肃追究责任 。

三、 脱贫项目督查的“负担”及“减负”的梗阻

（一）无效留痕——“规则下乡”的过度弥散

留痕督查是J县实际运用最普遍的督查形式，贯穿了脱贫攻坚项目从规划到落地的全过程。通过文件或者通知的形式，规定了落实主体、安排了汇报进展的内容和时间节点，达到了早发现、早上报、早了解、早整改的上下互动效果。各相关单位部门还能通过留痕督查及时明晰任务分解情况，快速查找到属于各自需要完成的工作和时间节点。在需要多单位配合，而跨单位部门的协调复杂且效率低下的情况下，以文件或者通知的形式督办，也在客观上降低了协调成本。伴随着韦伯官僚制理论的兴起，bureaucratic administration即官僚制式行政的概念开始盛行。包含上下级命令服从的等级制;通过稳定的规章程序运作等一系列标准的行政化管理是公认的大型组织运行的主流模式。有学者把税费改革之后农村基层组织工作日益正规化、行政化的现象概括为“规则下乡”〔8〕。留痕作为行政化管理的基本形式本身没有错，但是片面地、过分地强调它，就会导致“规则下乡”过度弥散并产生消极影响。反映在留痕督查过程中，具体表现在两個方面，一是行政化管理对“情感”的挤出;二是技术滥用导致的主观满意度形式化。

裴宜理曾经指出中国共产党在革命战争年代非常善于运用“情感提升”开展工作，唤起群众的情感，建立和群众沟通的渠道。事实上，建国以后情感仍然是汲取基层社会合法性资源、稳定公共秩序、达成治理目标的基础性要件。〔9〕“一没钱，二没权，主要靠打感情牌”是基层干部的普遍心声。基层干部非常善于利用拉家常、打感情牌的优势建立起一套与群众协商、互动的微观机制，以弥补自身政策水平和行政资源的劣势。然而大量的行政工作正在挤压这种情感优势的空间。通过对J县脱贫攻坚领导小组办公室和县扶贫开发领导小组2016年、2017年全年文件的梳理，我们发现冠以“转发《XX通知》的紧急通知”的文件通常都是涉及留痕督查的。其内容通常涉及数据复合校正、数据核查整改、动态管理数据系统采集录入、典型材料收集报送、实施计划报送等等。上至国务院各部委相关司局、最高人民检察院、省委领导批示要求，下至州、县各个扶贫牵头部门发文通知，都直接传导到最基层，转化为基层上报各种表格、数据、典型案例材料。而且许多“紧急通知”都过于“紧急”。例如，6月24日的发文，要求“于6月26日下班之前上报”。这些紧急通知的“报送要求”一栏，通常都会注明“未及时上报或未按要求上报的，将给予通报。通报情况直接纳入年度考核”。频繁的材料上报和问责压力大量地牵扯了基层的精力。再加上基层还要建立“痕迹化”管理台账，并准备相关佐证材料以应对实地督查。这就更加导致基层干部远离了群众，埋头于办公桌前。基层脱贫攻坚本身应该要紧扣群众满意度，做好群众工作。然而随着时间的推移，“扎实开展好‘三率一度全面核查工作”等准备各种材料的文本工作，本末倒置，成为了工作的重心。J县的决策层在注意到这些问题以后，2018年各类“紧急通知”明显减少。但重留痕轻实绩，以问责代督促等问题仍然不容忽视。

督查结果运用环节同样存在着行政化管理对“情感”的挤出。J县脱贫项目督查工作能够及时发现决策部署落地偏差，并予以纠正;还能够及时组织联合调研，收集典型案例、典型材料，对当前政策提出完善建议，为下一阶段的决策提供科学论证的基础。但是对于执行到位、工作绩效相对高的基层部门和干部缺乏有效的事后激励。对于负面结果的处理，重问责轻教育。对于基层工作的压力和重负缺乏包容和理解。

“情感”被挤出的直接结果就是基层干部放弃自己群众工作的强项，疲于应付，士气低下，不得已编造数据、虚假填报，制造出应付督查的无效留痕。而技术滥用会导致主观满意度形式化，即使不“应付”，留痕可能也是无效的，甚至是起负面作用的。以J县实地督查整改为例，J县的实地督查频次要比留痕督查少很多。频次数目少并不妨碍J县督导组力求客观反映问题，督促整改。从J县实地督查后提出的整改要求可以看出，督查主体乐于听忧，鼓励报忧，不走过场。而且提出的整改内容往往不是抽象的“项目进度缓慢”“基础配套设施有待加强”“集体经济成效不显著”等原则性要求。而是“未按批复的《实施方案》建设”等具体整改任务。督查整改通知还会给出精确的数据，为整改任务提供依据的同时，为督查客体下一步整改措施提供指导。例如《关于开展2017年度财政专项扶贫资金审计整改的通知》中将资金使用精确到了“分”，项目道路厚度精确到了“厘米”。J县的实地督查还多次作为迎接上级评比检查的“第一阶段工作”展开，发挥了预防问题出现和指导具体工作的作用，有效保障了上级评比检查的顺利通过。但是，“顺利通过”的背后是主观满意度的痕迹化、形式化。当前“基数加减”“完成比例”“功效系数”“等级计分”等术语越来越多地出现在基层政策文件当中。技术人员注重的是技术专业知识和指标的科学严谨，涉及到质量安全等技术问题毫无疑问要拿出科学技术的严谨态度。但是基层社会是充满各种公共意识符号竞争和个体策略的复杂场域。涉及到“老百姓认账”的问题是不是需要精确到“分”“厘米”和每一个“动作”，这是一个值得反思的问题。实践表明，并不是所有的“软指标”都适合“硬指标化”。例如，基层在试图将政策实惠向“临界线”贫困户倾斜，不让任何人落在被政策遗忘的角落的时候，经常会被这种“科学严谨”掣肘。形式上的满意度在上级督查那里顺利通过，群众的不满情绪却在暗流涌动。“科学严谨”用错了地方就是技术滥用。虽然上级政府会发文引入第三方参与监督，发文要求要照顾到临界贫困户，但是研究表明这种依托权威的、形式上的制度安排和改进措施往往是缺乏可持续性的〔10〕。政府部门和群众利益对接中产生的供需脱节问题，应该通过参与、协商、互动等微观机制，建构起基于情感的权利实现策略来解决。未来，情感在基层治理中的权重必须要提升，促进干部与群众的良性社会互动。

（二）重复检查和问责滥用——大数据治理背后的法治化问题

相对于无效留痕，干“二遍活”“三遍活”的重复检查往往更让基层感到无力。J县虽然积极统筹督查力量，打破行业界限、部门分割，构建了多元督查主体，调动了各方积极性。但是J县的统筹工作只能局限在县域范围之内。对于上级党委和各政府职能部门的多头督查往往显得力不从心。尤其是在“大数据”助推精准扶贫的背景下。各级主管部门各种具体化、“数目字”化的报表和反复的核实工作都要求基层完成，虽然这在客观上提高了上级部门对基层的掌握和控制力。但也导致了基层工作的主要精力和时间都投入到了记录台账、维护数据和系统有效运行上。更让基层干部诟病的是这些上报的数字、记录、核查往往是重复的，但检查形式要求却五花八门，最终必须做“N遍活”。由此，“大数据”助推实际工作转变成了实际工作助推“大数据”。“考核惟数据”“考核惟上”并不是只有J县这一个孤例。改变这种现象的梗阻在于整个行政系统权、责、利的不对等。上级政府和各个主管部门从目标设置、财政人事、激励分配、惩罚监督各方面完全掌握着控制权，造成了即便督查问责是不合理的，基层也只有被动接受的局面。要改变这种局面，中办印发《通知》明确提出要“以上率下”。所谓“以上率下”并不仅仅是一种态度，关键是要全面推进国家治理体系和治理能力现代化，以法定的形式自上而下将各级党委、政府和各个部门的权责利确定下来。中央明确要求基层督查总数要削减50%，如果以运动式治理的方式，单纯地完成减少数字的短期任务，很容易出现减完不久就再次反弹的恶性循环。唯有以法定的形式确定具体的权责利才能从源头上杜绝多头重复汇报。当前，部分地方政府尝试“街乡吹哨、部门报到”〔11〕，就是赋予了基层对上级的检查考核权和召集权。通过依法授权和党组织的“跨界”“跨部门”协调整合，基层作为辖区问题的最先发现者和直接回应者，可以调集上级相关委办局职能部门赴现场执法处置;指挥下沉属地的行政执法力量;自主使用下沉资金;评估委办局执法行为和解决问题结果，并给予考核评价和人事任免建议。从而在基层行政管理体制尚未完成结构性调整、责权关系严重脱节、错位的背景下，将属地发现问题与条线专业解决问题的功能结合，逐步将科层体系自上而下的规则驱動转换为自下而上发掘问题、解决问题，缓解条块分割结构下科层体系的“中梗阻”状况。此外，权力清单制度的经验也可以应用于督查领域。应该尝试以行政法规的形式建立督查清单管理，对督查的频次、范围、总数实施计划管理。并对照清单对没有必要的各种表格、报表、汇报开展专项清理工作。具体监督形式也可以参考在市场监管领域已经普遍应用的“双随机、一公开”模式。随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，从而降低监督成本，避免监督者和被监督者的“猫鼠共谋”。在条件成熟的时候，还应当出台统一的行政性法规或党内法规，营造公平、规范的督查法制环境，提高督查的专业性和科学性。

诚然，通过法律规则的制定，从事实上彻底改变某些具体的法律关系和利益关系，不可能是一蹴而就的。在相关研究还存在大量理论空白的时候更是如此。由于社会本身的自主性和复杂性，以及法律系统强烈和不能更改的内部规范性，缺乏过渡的“制度创新”可能会产生意想不到的效果。〔12〕当前，大数据治理法治化研究更多的是关注政府数据的公开化、透明化，政府治理的科学化和精细化，案例研判的智能化等大数据的积极意义〔13〕。少数对大数据持谨慎态度的研究更多的是强调数据噪音的误导和对公民个人隐私权的保护〔14〕。对于大数据带来的基层“负担”关注不多，对于大数据治理背后的部门利益如何规范鲜有研究，对于督查作为具体行政行为，侵犯公民个人权利时如何处理的研究更是一片空白。在立法条件成熟之前，可以考虑引入案例指导制度作为一种过渡性的政策工具。在巴西，每年都会有一次2000多人参加的，来自全国各个岗位的公务员共同分享工作经验的大会。会议形成的案例汇编录入数据库，成为可查的“锦囊”供决策者、执行者和立法者参考。但是我国的指导案例目前主要应用于司法领域，基层大量的典型案例和经验上报都不开放、不可查，不能为普通公务员服务。即便是司法意义上的案例指导制度，我们虽然已经取得了一定的阶段性成果，也还存在很多问题，指导案例的覆盖面还比较窄就是其中之一。

类似全椒县“4分钟未接电话被问责”这种督查过程中滥用问责的鲜活案例，在基层反映十分强烈，但无论是制定法还是指导案例对其都缺乏规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。错误的督查处理结果显然应当是可诉的。截至目前，最高人民法院已经公布了11个行政案例，包括行政处罚的3件（第5号案、第6号案、第60号案）、行政征收的2件（第21号案、第41号案）、行政确认的1 件（第 40 号案）、政府信息公开的 1 件（第 26 号案）、行政诉讼受案范围与主体确认的4件（第22号案、第39号案、第38号案、第59号案），基本覆盖了“传统行政行为”领域〔15〕。未来，高层应该多吸纳基层的案例供给，出台覆盖到督查这种内部行政的指导案例，以法治思维和法治方式终绝“4分钟未接电话被问责”这种缺乏严肃性的问责滥用。基层应该勇于通过组织管理实践活动，为立法和司机部门提供更多的案例供给和立法依据。

（三）公众参与度低——基层社会化治理能力不足

“重痕迹”的背后反映的是督查主体对自身权威、信息资源掌控、风险规避的重视。“轻实绩”的背后反映的是对人民群众实际获得感和满足感的“轻视”。人民群众实际获得感和满足感往往被低估为转变作风、倾听民意。大量研究表明，把民主协商理念引入基层社会治理当中，用沟通、对话和协商的方式来解决公共事务，在价值禀赋和运行效果等方面均有良好比较优势。在中国语境的协商民主理论推进下，我们也确实产生了民主恳谈会、村（居） 民议事会制度、人民调解制度等一系列体现倾听民意的“协商式治理”实践方式。〔16〕但当人民群众本身对待满意度和幸福感缺乏一个理性平和的心态，不愿意参与到争取幸福和获得满意的“协商式治理”中去的时候，我们应当怎么办呢？

“老赖”是我们访谈过程中经常触及的问题。所谓“老赖”就是不服从管理，不讲道理，不接受对话、协商的人。“老赖”经常成为基层迎评迎检、完成绩效的拦路虎。有一名J县D村外出务工人员在听说村里异地扶贫拆迁和各种扶贫优惠政策以后，回到村里要求给钱给房。干部来到这名群众家里，表示帮扶有具体的标准和要求，需要先详细了解家庭情况。这名群众却从头到尾只有一句话：“没什么可说的。必须要给我钱。”在反复沟通无果的情况下，这名群众下达了“最后通牒”：“如果不给我钱，我就把我老母亲丢到县政府门口去！”还有一名贫困户，各项政策优惠都享受到了，但是仍然不满意。表示自己平时还经常要喝点酒、吃点肉，不多给一点就不配合补资料、拍照片。面对“老赖”，这个时候要解决的问题就不是转变作风、俯身倾听，而是基层党政组织能不能像吸铁石一样把乡亲们紧紧凝聚在一起，能不能引领乡亲们以理性平和的心态参与到共建共治中去。群众参与共建共治的认识不够、动力不强、能力素质偏低，不仅仅是受传统管理模式惯性影响，自治发育不足和小农特征未改的问题。这背后还反映出组织化参与渠道不畅、“合作治理”〔17〕架构尚未形成、政府和个人信息不对称、政府信任偏低、基层治理方式被动单一等一系列来自党政组织的问题。基层党政组织必须不断创新工作方式方法，撬动基层社会化治理能力的提升。这看起来与基层“减负”没有直接关联，但恰恰是最关键的一环。当基层的治理目标不能顺利完成的时候，基层干部就没有底气对上级抱怨负担过重。正是由于基层社会化治理能力的不足，才有技术理性主导的行政化管理不断地向基层渗透，才有越来越细致的目标责任考核和数量、频次越来越高的督查层层加码。当基层有足够的能力顺利完成治理目标的时候，“层层加码”自然就没有存在的必要了。我们在J县的案例研究中发现，机关驻村干部政策理论优势与村干部的本土情缘优势形成互补，将机关党建和基层党建结合起来，促进了基层治理能力提升。类似的以“党建+”为抓手撬动基层社会化治理能力，已经积累了不少实践经验。如通过“大党建统领大联动”让县、镇、村各级党政组织上下贯通起来，促成公众的有序参与〔18〕;通过党组织联席会议的牵引机制整合各类外部力量和资源融入基层治理，丰富基层“内在”治理方式等〔19〕。未来，这个方面还应该有持续不断的理论探索。

四、 结论和展望

“减负”和“用最严厉的考核确保真实可信，社会认可，老百姓认账”之间存在着微妙的张力。在基层，“减负”通常被等同于数量和频次的减少，而“最严厉”则意味着层层加码，这二者之间如何平衡？事实上基层“减负”绝非从形式上减少数量和频次这么简单。在数量、频次减少的同时还要保障治理绩效不打折扣，治理目标能够完成，这才是基层“减负”的关键。要实现这种理想状态，首先要找到基层真正的“负担”是什么，消除这些负担的“梗阻”又是什么。从基层脱贫攻坚督查过程来看，无效留痕、重复检查、问责滥用和公众的低参与度是基层脱贫督查领域最大的负担。而减负的“梗阻”主要是“规则下乡”的过度弥散，大数据治理的法治化程度低和基层社会化治理能力不足。未来，基层治理需要提高“情感”的权重，重塑和群众沟通的微观机制;需要勇于实践创新，为决策和立法提供案例供给和依据;需要像吸铁石一样把鄉亲们紧紧凝聚在一起，共治共建。基层“减负”关键在于基层提升能力，保障治理绩效不打折扣，治理目标顺利完成，这可能是个似非而是的断言。当基层有足够的能力顺利完成治理目标时，数量大、频次高的督查自然就会显得多余。对于决策者而言，相较于开会研究如何减少开会和督查，给予基层充分的信任，为基层治理能力提升提供更多的政策和资源支持，或许才是真正地为基层减负松绑。

或许，依托党建引领共建共治来提升公众参与公共事务能力;发挥党组织情感动员优势来重塑与群众沟通的微观机制;以基层组织实践活动来推动法治进步，不仅能够减轻基层负担，改进督查工作，还可以全面提升基层治理能力。基层督查工作，乃至基层治理，应该侧重于技术逻辑主导的、“自上而下”的行政化管理，还是追求人文、道德体系下、“自下而上”的社会化治理？我们认为，要先有一个具备强大基础能力的组织体系，然后才有资本讨论如何做到善作善成。新世纪农村税费改革以来，在经历了基层群众的集体意识和合作意识降低，部分基层群众自治组织和基层党组织、群团组织等乡村公共组织和社团弱化、散化的过程之后，基层亟需“再造”一个具有灵活性、善于建立情感沟通微观机制，同时又具有强大基础能力和责任感的组织体系。通过组织化治理来撬动社会化治理能力的提升。所谓组织化即社会公众以组织、社团和集会等形式建立联系，加强合作，共同达成目标的过程。在基层社会各类政治组织、经济组织、社会组织之中，只有超过430万个党组织和8800万党员的中国共产党能够做到“纵向到底，横向到边”;中国共产党的超然地位决定了政治动员、行政化管理和社会化情感提升模式可以有机融合于党组织当中;中国共产党拥有最崇高的组织使命和最高的决策传递效率。组织结构、组织运行模式和组织文化的优势共同决定了党组织可以打破地域、行业、条块的分割，像吸铁石一样让各种力量紧密结合在一起，党组织可以有效整合各种资源共同达成目标。将“党建+”与基层社会治理深度融合，以党组织为中心重塑基层组织体系，以党组织的力量整合资源，强化合作，撬动基层社会化治理能力的提升，即我们所说的组织化治理。“党建+”与基层社会治理深度融合的组织化治理也许会成为一个值得关注的研究方向。

〔参考文献〕

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【责任编辑：朱凤霞】