精准扶贫中社区瞄准的分权化困境

曾金晶 西南交通大学

一、问题的提出与文献综述

2019年1月10日，关于山西省临汾市隰县贫困户车辆信息的EXCEL表格在网上流传。数据显示，数百名贫困户拥有小汽车，其中不乏有宝马、奔驰等豪车[1]。一时之间，精准扶贫的“错评”、“漏评”现象被推倒风口，精准识别究竟出了什么问题萦绕在每个关注这件事的人心头。

实际上，精准识别是社区瞄准的讨论范畴。社区瞄准是指瞄准责任和权力被行政机构全权授予给地方精英、社区智囊团、非政府组织等社区组织[2]。纵览社区瞄准的研究，大多数都是以精英俘获的视角进行探讨。例如，学者Besley认为，因为精英俘获的存在，社区瞄准能发挥的优势非常有限[3]。学者Pan等发现在坦桑尼亚，60%的农业投入补贴项目优惠券被村干部俘获[4]。学者胡联和汪三贵发现云贵川60个贫困村存在明显的精英俘获现象，其对瞄准偏差的贡献率为74%[5]；学者李迎生和李泉然以H省Y县的访谈材料为例，认为社区瞄准之所以存在问题是因为政策宣传不到位使村民成为信息的劣势方[6]。

众学者对精英俘获的关注，实际是基于社区瞄准的分权化特点——精准扶贫需要社区组织筛选贫困户，以防止由同一个程序或机构瞄准可能会导致程序或机构负担过重现象。毋庸置疑，这些研究为社区瞄准的有效性提供了很好的解释路径。然而，精英俘获仅仅是分权化失败的原因之一，而正是后者直接导致了社区瞄准存在偏误。因此，精英俘获无法解释某些瞄准偏误。鉴于现有国内外研究成果不能有效地探究社区瞄准中存在的分权化问题，本文立足于中国现实情境，通过对精准扶贫中社区瞄准的质性研究，力图揭示出社区瞄准的分权化困境，以期为后续的社区瞄准的理论系统地构建提供借鉴。基于质性研究所倡导的目的性抽样原则，本文选择四川省L县W乡N村作为调研地点，以N村的村干部和村民作为访谈对象。

二、研究结果与分析

（一）混乱的分权化

通过对访谈资料的整理，我们发现现有的户籍特征大致可以分为几类，如图1所示。其中矩形阴影部分A代表N村的所有户籍数，圆形B部分表示符合贫困户要求的户籍数，圆形C部分表示社区瞄准中认定的贫困户籍数，三角形D部分表示符合排除要求的户籍数。具体而言，a表示虽然满足政策的要求但社区却不希望他们获得资格的贫困户数；b表示不满足贫困要求，但是社区被认定为相对贫困，且没有满足排除指标的贫困户户籍数；c表示被政策指标和社区同时排除在外的户籍数；d表示满足政策标准且获得社区认可的贫困户数；e表示虽然社区认定其为相对贫困，但是由于具有排除性特征最终被筛除掉的户籍数。最终，a、b、d部分都是最终的贫困户。需要强调的是，2014年的瞄准中，由于不存在筛除性的指标，因此在2014年a、b、d、e部分都是最终的贫困户。

图1 ：N村户籍特征分布图

如前所述，N村的户籍特征十分复杂，这可能意味着社区瞄准不止具有一种分权化的形式。具体而言，阴影部分a、d是分权化的其中一种形式，即通过地方确定某些贫困事实，保证统一的标准可以实施得更好，这也是精准扶贫政策文件所要求的形式[7]；而阴影部分b(14年也包括e)属于分权化的另一种形式，即把具体的决定建立在不同的地方标准之上，确定相对贫困的人选。正如N村村书记也对这种处境进行了陈述：“除了久病户和残疾人其实都不算很穷，（年人均收入）都高于贫困线。（选贫困户时）先把绝对贫困的确定了，这些基本都是没有争议的。然后大家投票选相对穷的嘛。”可见，当贫困户政策配额过多时，第二种分权化形式的存在是为了满足前一种形式——配额成为一种标准，由地方根据情况瞄准具体的受惠者以满足配额。

（三）混乱的分权化的影响——社区瞄准的低效

不管学界还是政府部门，都将“错评率”和“漏评率”作为衡量社区瞄准效果的重要指标。因此，本文希望在混乱的分权背景下，探讨错评和漏评的现象。

首先，如果以第一种分权形式中的绝对标准衡量，社区瞄准存在严重的错评现象。具体而言，图1中只有阴影a、d部分是精准扶贫潜在的受惠对象，而阴影部分b（14年为b和e）则是错评。其次，如果以第二种分权形式中的相对标准衡量，社区瞄准不仅存在错评现象，还存在漏评现象。第一，地方性的相对标准除了包含绝对标准中基于事实的判断以外，也会夹杂基于价值观的判断。这意味着，相对标准和绝对标准会在认定穷人上产生分歧。例如，图1中的阴影a部分，就会被农村社会认定为错评。第二，配额作为某种意义上的“绝对标准”在支配着第二种分权化的形式，即地方性灵活的标准，是受限于某些硬性要求的（包括配额制和排除性标准）。因此，即使以相对价值来评估第二种分权形式发挥作用的部分，仍然存在漏评现象。

总之，除了备受学界关注的社区瞄准的精英俘获问题以外，社区瞄准也存在分权化的问题，他们对于最终的瞄准结果的影响也是值得重视的。随着乡村振兴政策的提出，福利、医疗等资源会不断向农村倾斜，社区瞄准将发挥更加重要的作用。因此，社区瞄准中的分权化困境必然要获得更多的关注。