关注“中小学课后托管” 优化升级学生在校托管教育制度设计

刘永林 杨小敏

学生在校托管教育，是一项便民、利民、惠民的重要工程，也是一个日益引起广泛关注的公共话题。在我国，托管教育作为一种重要教育模式的出现是在20世纪90年代，它是各种社会因素和教育变革综合影响的结果。2017年2月，教育部办公厅印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），要求各地充分发挥中小学校课后服务主渠道作用，通过“政府购买服务”“财政补贴”等方式不断完善经费保障机制，按照学生家长自愿原则，积极探索形成各具特色的课后服务工作模式。《意见》颁布后，各地高度重视，据不完全统计，目前已有25个省份在思想、制度、实践领域层层推进，初步实现政府、学校、家长、社会共同治理的格局，探索形成政府支持、学校组织，家长主导、学校配合，青少年校外教育场所组织和社区组织等模式。

公平而有质量的教育是人民日益增长的美好生活需要的重要内容，是当前家长和社会对学校和教育的期待，在校托管教育已经从“重看护”转变到“重辅导”、再转变到“重教育”的新阶段——不但要解决孩子的照看问题，同时还需要有效利用学生课后时间发展有质量的教育。当前，我国在校托管教育正面临从“补短板”向“提质量”转变的不均衡发展阶段，中央和地方层面普遍以政府发布文件的形式明确在校托管教育的政府职责，比如教育部的《意见》、北京市的《通知》、长春市的“蓓蕾计划”以及贵阳市的“乐童计划”，但还均未上升到法律法规的层面，亟须借鉴美国、英国、法国、韩国等其他国家的成功做法，充分总结和吸收国内实践中的有益经验，优化升级学生在校托管教育制度设计，全面实现在校托管教育从“政策治理”走向“法律治理”。

界定在校托管教育的基本内涵

在校托管教育的机会保障、可获得性、可支付性和质量与一个国家经济、社会和文化等因素密切相关。美国于1919年建立儿童福利制度，在法律法规、资金投入、监督评价以及课程内容等方面形成了完备的制度体系，同时英国、法国、韩国等国家也将托管教育上升到国家立法、中央政府政策层面的高度，反映其对托管教育深层意义和功能的期待，凸显构建科学合理的在校托管制度体系的必要性。

当前，关于我国在校托管教育的基本性质理论上有“政府责任说”与“市场责任说”之争，实践中更倾向于政府责任说，但强调的责任程度不一，比如政府财政全包、补贴或购买服务等形式。在现有的法律框架下，我国现行《未成年人保护法》的立法宗旨与《教育法》的教育方针都强调为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。显然，在未成年学生的学校教育、家庭教育之外，托管教育也是不可或缺的，尤其是在校托管教育与学校教育一道，对未成年学生的教育与保护承担同样的使命与责任。

我们认为，在校托管教育指的是未成年学生的父母（法定监护人）或代理监护人作为委托人，学校作为受托人（托管机构），在未成年学生的课后、周末、假期以及其他期间，委托人将“脱管”或需要托管的未成年学生的保护、看管、辅导、教育的管理权与责任转移给学校的一种活动。从公共选择理论的视角看，在校托管教育的公共性程度与义务教育显然存在明显的差异，在校托管教育具有社会公益性和个人权利性双重属性，根据现阶段我国教育财政投入的实际，可将在校托管教育的性质界定为部分由市场配置资源的准公共服务，突出其介于家庭教育与学校教育之间的中间地带，独立承担一定的社会教育职责，形成具有互补性、独立性、特色性的“保护、看管、辅导和教育”功能定位，实行以政府投入为主、学生合理分担托管教育成本和学校多种渠道筹措经费的机制。

强化在校托管教育的政府责任

在校托管教育与校外的公益性组织托管教育、营利性机构托管教育等一起共同组成托管教育主要类型，是整个托管教育的重要组成部分。在当前在校托管教育的基本内涵下，地方各级政府举办者和监管者的角色还不清晰，政府在立法规划、标准制定、信息服务、经费投入、评估监管等方面的职责尚不明确，亟待加快构建在校托管教育法律法规制度体系。

在宏观层面以《未成年人保护法》作为在校托管教育的法律依据，制定中央层面的行政法规、规章或地方层面的地方性法规、规章等，建构涵盖在校托管教育法律性质、法律主体、内容标准、经费来源和法律责任等内容，分层次、分等级的在校托管教育法律框架性体系，并以法治思维和法治方式建构具体制度体系，明确政府、学校、社会、学生及其家长各方的权责，在校托管教育的主体、标准、内容、价格等方面应体系化、制度化，凸显在校托管教育的安全性、穩定性、持久性和可预期性的公众诉求。

与此同时，进一步完善在校托管教育监管体系。通过“权力清单”和“责任清单”，明确列举法律法规授予有关政府或其相关部门管理托管服务的相关权力和要求有关政府或其相关部门管理托管服务“应当”或“必须”作为的事项，清晰界定纵向不同层级政府及其部门之间的权责划分和横向同一政府层级中各部门之间的权责划分。地方各级政府应将在校托管教育纳入学校教育监管体系，创新监管模式、内容、方法，建立常态化“双随机、一公开”的监督检查机制和监管协同机制，在托管服务资质、师资配备、安全防护、卫生消防等方面协同监管，形成分工明确、权责清晰、相互配合的监管工作格局。

厘清在校托管教育的学校权责

在校托管教育作为发展中的一种教育新模式，必须明确界定其与学校教育、家庭教育之间的关系，在校托管教育基于家庭教育的委托而产生，与学校教育在无缝衔接和融合中完成。

学校作为在校托管教育的实施主体，其法律地位主要体现在学校与政府之间的法律关系以及学校与学生及其家长之间的法律关系中。当前，关于在校托管教育的各利益相关主体，比如政府、学校、教师、学生及家长等方面，其法律关系中的权责利等似乎“理所当然”地归入到了学校教育法律关系。但是，在校托管教育中学校与学生及其家长之间的法律关系，与学校教育中学校与学生及其家长之间的法律关系，在主体、内容、形式等方面均存在较大的区别。实践中，各级地方政府要求中小学提供在校托管教育是在不影响学校教育实施目标的前提下，由学校适度利用自身的资源向本校自愿选择参加的学生有偿但非营利提供课后在校基本托管教育，以满足家长和社会对基本托管教育的需求，但是对于学校与各相关主体之间在校托管教育的权责亟待进一步明确。

总体上，学校必须遵循实施在校托管教育必备条件和本校学生托管教育适度需求两个原则，以实现在校托管教育“保护、看管、辅导和教育”为中心，根据托管需求、条件和规模，在托管招生、教学、机构设置、人员配备、教师选聘、教学评价、费用收取等方面，切实依法依规开展托管教育活动，充分保证在校托管教育达到国家规定的基本质量要求。

保障在校托管教育的师生权益

教师由于在校托管教育的“增负”所导致的待遇等一系列问题，以及如何保证在校托管学生的托管教育质量与学校教育“减负”相融合，在校托管教育中师生的权益需要制度化、体系化保障。

在校托管教育教师及其辅助人员接受学校的职务委托从事托管教育工作，必须确立与学校教育教师具有同等但有区别的法律地位，享有法定和约定的权利与义务。在校托管教育教师与学校教育教师统一于人才培养目标的责任与使命上，而且必须区别于人才培养过程的具体职责与任务上。在统一的教师法律法规体系下，凸显与学校教育之间的教育教学“殊途同归”的教师资格与条件等要求，参照学校教师资格条件，建立与学校教育教师相统一但有区别的托管教育教师资格、职务、聘任、考核、培养、培训、工资以及解聘、晋升、奖励或者处分等管理制度，其中还需要建立健全一系列管理与服务人员以及兼职教师、志愿者等人员的相关办法，重点突出薪酬分配、社会保障、专业发展、鼓励扶持等权益保障，切实保证托管教育教师的同等地位、同等权利、同等待遇。

在校托管学生的合法权益受法律保护，原则上具有本校学籍，基于托管合约、遵循自愿原则，在校托管学生与学校教育学生具有同等但有区别的法律地位，享有法定和约定的权利与义务。在校托管教育不等同于学校教育，必须以学生发展为目标，以个性化需求为方向，有效形成区别于学校教育的独特内容和形式，主要培养和激发学生社会性、创新性、协作性和合作性等方面的潜能，充分保证在校托管学生同等但有区别的法律地位与权益保障。此外，学生应当按照国家规定缴纳托管费用，家庭经济困难的学生，可以申请相应补助或者减免费用。

（刘永林系北京信息科技大学公共管理与传媒学院副教授;杨小敏系北京师范大学中国教育与社会发展研究院智库研究人员）

责任编辑 任国平