国有企业派驻机构内控制度建设和执行监督的应用探讨

唐凤娟

[摘 要]文章在分析国有企业派驻机构管理现状的基础上，尝试从派驻机构内部控制制度设计和执行监督制度设计两个方面，提出派驻机构内控体系建设的方法，以促进派驻机构内控体系的健全，规避管理失控，确保资产安全完整。

[关键词]国有企业;派驻机构;内控制度;执行监督

[中图分类号]F810.6

1 前 言

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。而我国国有企业派驻机构内控制度和执行监督领域仍属空白区域，尤其针对以项目部存在的部分非法人主体派驻机构，因此完善这些派驻机构的内控制度建设，建立健全协调机构显得尤为重要。

2 我国国有企业派驻机构内控现状

随着我国经济快速增长，国有企业不断发展壮大，尤其近年来为了开拓市场空间、优化产业结构、获取经济资源和争取技术来源，国家不断鼓励企业执行“走出去”战略。而国有企业的经营区域已扩张至不同地区和领域，一些项目开展因经营规模和经营策略所限制，暂无法成立法人主体公司，多以临时性派驻机构负责当地业务的经营管理。而在这些项目业务开展和建设运营过程中，仍存在着投资预算失控、资金被挪用、财务管理和核算不规范等问题。

国有企业如何在执行“走出去”战略的同时合理解决这些问题，加强对项目业务的监督，控制项目风险，实现对项目成本的管控，使得项目资金使用有效、合理并促进项目经济效益最大化是一个极大挑战。

我国国有企业派驻机构主要运营范围如下：特殊物资采购销售管理、工程招投标管理、基建建设管理、技术研发管理和偏远地区项目管理等。目前国有企业实施的相关内控控制制度对独立经营的分、子公司等涉及较多，也有基本成熟的内控执行规范。而针对国有企业一些项目经营、基建建设等派驻机构，暂无相对规范制度约束。常规做法是将目前集团内控相关规定沿用至派驻机构，而派驻机构作为一个负责项目执行或者运营的临时性机构，本身机构人员设置较为简单，运营结构单一，无法面面俱到执行所有规范。而现有国有企业内控制度针对项目运营、基建建设等又无法做到重点监管，故存在一些问题如下所示。

（1）项目派驻机构日常经营重要事项前期调研不充分，监管缺失，项目重要决策事前未能够了解有关的政策、风险及其承担的后果，无法有效避免资产与资金的风险。

（2）派驻机构内控制度形同虚设，关键内控流程无法执行。派驻机构日常运作规范性不足，不合规事项时有发生。例如，派驻机构大宗采购用品无法实施比价和质量管控监督，低值易耗品采购质低价高的现象时常发生。为避免上述情况，部分备品备件由总部统一配送，物流成本较高且效率低下。

（3）派驻机构项目筹建期部分领域可能存在的风险缺乏监管，如派驻机构厂房建设是否符合当地安全环保等政策要求、租赁房产设备的安全性等。

（4）总部对派驻机构财务人员无直接管辖权，导致内部控制从源头失效。派驻机构财务人员由机构负责人在当地招聘，入职后培训不充分，不熟悉总部企业文化和内控制度，组织关系直接受当地机构负责人领导，导致独立性不足，重大事项事前调研决策参与度较低，未能及时发现并解决问题，防患于未然。

3 我国国有企业派驻机构内控制度建设建议

鉴于我国国有企业派驻机构内控弱化的现象，基于风险管控的需要，应制定与派驻机构业务相适应的内控制度。我国国有企业经营行业跨度较大，考虑到所属行业经营的特殊性，派出机构的内部控制管理制度与其经营情况、运营模式应紧密相关。

派驻机构内控制度是当地经营管理的规范线，关系到派驻机构运营的合规性。应该针对派出机构的经营特性做好针对性的内控设计，因地制宜。此外，应根据派驻机构的行业和经营特性，设置与之匹配的考核指标，并参考集团整体评价体系，而不是直接沿用集团评价体系。例如，可针对派驻机构管控与使命相关联的一些重要项目或者重要经营区域进行管控。

我国国有企业派驻机构由于专项性较强，故可不需执行所有的制度规范，而應该本着以控制风险为出发点，推进国有企业内控制度与项目经营特性相结合。针对不同派驻机构执行项目运营特点需要做如下事项。

（1）国有企业建立与派驻机构运营相适用的内控制度，通过对派驻机构执行项目运营方式、经营特点进行充分调研，建立一套与派驻机构项目执行相适用的内控制度。该制度需包含内控的事前预警、事中审核、事后稽核为闭环的执行规范，可通过集团内控相关部门调研、审核、批准，并结合派驻机构实际运营或者项目建设期不同阶段做调整，但必须上报集团内控相关部门审批备案。如派驻机构主要职能为重大物资采购的，执行内控制度应偏重供应链方面。包括物资选型、供应商管理、价格管理、合同管理和物流管理等方面。

（2）建立派驻机构预算管理和考核制度，定期编制派驻机构预算控制与执行考核报表，并纳入派驻机构负责人考核内容。结合派驻机构运营项目的特点，细化预算内容。规范预算的审批流程，提高预算透明度，重大款项支付必须严格报总部审批。此外，还需强化派驻机构预算刚性，派驻机构预算应该严格执行。对于派驻机构预算确实需要调整的，必须经总部审批后调整，且一个考核期内应限定调整次数。

（3）加强对派驻机构资金内控管理。派驻机构资金内控可依托现有IT管理系统进行远程控制，派驻机构在当地开具资金账户必须纳入总部资金池统一管理。派驻机构所有的资金支付应由国有企业总部资金部门审批。大额资金调拨收付可由总部资金部门统一调配，部分账面闲置资金可暂时上收，以提高资金使用效率。

（4）加强对派驻机构重大事项的决策管理。派驻机构重大事项的决策除了当地负责人外，必须由总部相关人员参与决策，相关决策依据必须经过审核流程和资料存档。鉴于目前国有企业跨行业、地域扩张速度越来越快，而各个国家和地区的相关法律法规和税制均有所不同，故重大事项的决策必须由相关专业人员（法务人员）参与决策，提供专业意见，以尽可能降低项目投资风险。

建立和实施与国有企业派驻机构经营业务相符合的内部控制制度，有助于引导派驻机构有序运营，促进公司整体投资战略和政策意图的实施，建立派驻机构预算管理和考核制度有助于提高国有企业整体预算的规范性和可操作性。派驻机构内控制度的推行也有利于推动我国国有企业完善现代企业制度，为健全协调运转打下良好基础。

3 我国国有企业派驻机构内控规范的执行监督制度建立

我国国有企业针对业务规模较大的派驻机构可能会参照相关财务管理制度，在派驻机构当地配置專职财务人员。但是财务人员的考核权均由派驻机构统一管理，并且财务人员素质参差不齐，仅能够执行会计核算、资金收付和办理税务事项等职能，无法对派驻机构的内控制度执行情况进行有效监督。因此针对派驻机构内控制度设计和执行情况的调研、分析和评估工作显得尤为重要，有效地执行情况反馈是内控制度能否起到作用的基础。文章根据国有企业运营和内控执行规范报告的特点，建议如下。

（1）针对国有企业派驻机构的资产、交易规模或者重要性程度设定量化标准，在标准线上的派驻机构建议设立派驻财务监督专员。该派驻财务监督专员可由总部内控或者财务相关人员兼任，并执行与派驻机构负责人等关联关系的回避制度。由派驻监督专员定期或不定期驻扎派驻机构，监督其内控设计和执行情况，重点关注派驻机构重大资金收付的真实合理性，并参与重大事项决策等事宜。

派驻财务监督专员可帮助实时掌握派驻机构动态、发现内控设计或执行中存在的缺陷，并提出合适的整改意见。促进派驻机构内控设计和执行良性循环，降低风险，规避经营风险。

（2）建立健全国有企业派驻机构定期报告制度。各期末可由派驻机构编制派驻机构运营相关工作报告，该报告由派驻机构业务报告和财务报告两部分构成，主要包括派驻机构的经营状况、内控制度建设和执行情况，预算考核完成结果等。并针对这些事项建立可量化的关键指标，赋予不同的权重，根据完成情况打分，并以此作为派驻机构负责人的考核依据之一。

该报告的业务部分由总部相关业务直管部门评分，财务报告由财务监督专员评分建议，最终报告汇总至财务监督部门审核。

（3）针对国有企业派驻机构财务监督专员也必须建立相关考核制度，例如可建立业务考核等量化指标。该指标主要由派出部门依照派驻机构财务监督专员年度执行会计核算、财务管理、内控规范化制度建设、重大投资事项参与和预算考核结果等量化指标评分。

建立和实施与国有企业派驻机构内部规范执行监督体系有助于实现派驻机构内部控制规范的自我改进，建立派驻机构财务监督专员和定期报告制度有助于推进内控制度规范的可实现性。派驻机构内部规范执行监督体系的推行也有利于推动我国国有企业建立有效制衡的公司法人治理结构。

4 结 论

建立与国有企业派驻机构运营相适用的内控制度和执行监督制度有利于我国国有企业规避风险，有利于实现国有资产的保值增值。

从实际情况看，一些国有企业派驻机构的管理者关注点只停留在派驻机构经营的现状，仅针对派驻机构现有风险进行研究和应对，仅解决目前的危机和问题，忽视长远发展。因此，建立国有企业派驻机构内控规范和相对应的执行监督制度能够提高管理层对派驻机构未来风险的敏感性，能够深入了解派驻机构控制各种风险的重要性，从管理的角度上给予充分的重视，并自上而下地形成完整的内控规范和执行监督体系。

参考文献：

[1]赵重九.国有企业财务总监委派制度改革探微[J].财会月刊（会计），2005（8）.

[2]徐习兵，闰晓红，隋成发，等.内部控制理论视角下企业集团财务控制系统研究[J].财会通讯，2013（10）.