农地征用中的利益关系问题研究

李敬陶

摘要：随着我国的城镇化进程的发展，政府征用农民土地的事件不断增多。由此引发的大规模上访，双方对簿公堂等征地冲突事件频繁发生，对此新闻媒体常有报道。多数事件时间跨度较长，不仅严重影响了政府的工作及其百姓心中的形象，而且对被征地农民的人生造成很大影响，这些事件说明了我国地方政府公共部门的管理仍大有提高的空间。

本文以中国征用土地冲突为背景，主要运用“过程—事件分析”法、文献分析法、实地调研法，通过对黑龙江省大庆市三永村万宝屯征地事件案例的描述，结合社会冲突、公共部门政策工具、公共部门治理工具等理论，对于案例进行了分析。

关键词：三永村万宝屯;征地;利益关系;研究

大庆市三永村万宝屯征地案例时间跨度从1991年到2014年长达24年，大庆市政府和原三永村万宝屯村民围绕着征地问题冲突不断。大庆市政府开发土地是从公共利益出发，扩展城市发展空间，建设热源工程、市政府等市政工程是为大庆市人民谋福祉，而三永村万宝屯村民也是大庆市民的一份子，从这个角度看双方的利益应该是一致的，关系应该是和谐的。但是由于征地中利益关系主体之间利益关系不平衡，逐渐转化为冲突，严重影响大庆市政府的正常施政和被征地村民的正常生活。从案例可以看出，公共部门掌握一定的公共资源在推动农地征用冲突解决中起主导作用，解决农地征用冲突的关键在于双方利益关系的平衡。

一、概念的界定

（一）公共利益概念界定

公共利益也称为普遍利益，现代的《牛津高级英汉双解字典》将“公共”一词解释为“公众的、公用的（尤其是指中央和地方政府所提供的）”。[1]本文所指的公共利益即普遍利益主要指由国家或者政府提供的、公众所共有、公众所共用的或者利于公众的利益。

（二）公共部门概念界定

本文的公共部门概念主要指具有公共权力，依据法律对公共资源与公共事务进行管理，以谋求社会的公共利益为目的的组织及体系;以及由政府开设，国有控股以国有制方式运作的国有企业、公立学校、公立医院等公共事业有关部门的组织及体系。[2]

（三）被征地农民概念界定

本文中被征地农民也称失地农民，是指在政府征地过程中，失去部分或者全部符合《土地承包法》规定承包的集体土地的农民及其相关家庭成员。

（四）社会冲突概念界定

本文中主要指基于利益、价值、观念等方面的差别，从而引发的互相的矛盾和对立的行为，侧重群际之间冲突，而非社会心理学研究中的人际冲突或者个体心理层次上的冲突表象。[3]

（五）征地冲突概念界定

本文中的征地冲突主要是指政府出于公共利益需要，城镇化的背景下，征收土地、拆迁过程中，由于土地征收、补偿、安置、房屋拆迁等环节存在问题，导致被征地农民和政府或者其他参与者之间争夺土地利益、权力、权利等过程中互相产生矛盾引发对抗行动、行为的过程。

二、大庆市三永村万宝屯征地案例概述

从1991年到2014年，大庆市政府和原三永村万宝屯村民围绕着征地问题冲突不断，整整24年。其冲突大致可以分成五个阶段。第一阶段，矛盾积累、少量冲突阶段（1991年-2000年）：自1991年开始，大庆市政府陆续征收大庆市三永村万宝屯土地，直到2000年，这段时间大庆市政府征用三永村万宝屯土地对村民进行了一定的安置，政府与村民之间矛盾一直在积蓄，并未全面爆发，虽然村民和政府存在冲突，多是村民个人或者多个村民上访，并未产生大规模有组织的上访，形成剧烈和全面的冲突。第二阶段，冲突全面爆发（2001年—2003年），2001年开始，大庆市政府征地后由于补偿和安置不到位，三永村万宝屯村民的生活陷入困难境地，导致了三永村万宝屯村民和大庆市政府冲突的全面爆发，大庆市政府违法征地的问题浮出水面。第三阶段，冲突升级（2004年—2006年），大庆市三永村万宝屯村民和大庆市政府对薄公堂，法律判决反复变化引发三永村万宝屯村民大规模上访，大庆市公安局派出大量警务人员，进一步激化矛盾，双方冲突升级。第四阶段，冲突持续（2007年—2012年），黑龙江省高院介入大庆市三永村万宝屯征地调解工作，大庆市政府和三永村万宝屯村民的冲突持续中。第五阶段，冲突基本解决（2013年—2014年），大庆市政府着手彻底解决大庆市三永村万宝屯征地冲突，将相关问题移交萨尔图区政府解决，在2013年正式成立大庆市萨尔图区三永村万宝屯工作组。工作组采取深入村民家入户调查、召开座谈会、制定并落实新的补偿安置政策等措施，2014年，随着新的措施和政策的实施，虽然仍有村民的个人诉求上访，但大规模的对抗冲突基本平息。

三、大庆三永村万宝屯征地案例分析

德国社会学家科塞认为，冲突产生的原因有物质性冲突原因和非物质冲突原因，前者指资源、权利以及地位分配上的不均衡，后者指信仰或价值观的不一致。[4]冲突中物质性原因占据比较突出地位，冲突中非物質性原因也变得日益重要。从科塞的观点看，社会中物质性冲突原因是由于酬报的分配不均衡，以及由此人们心感不公产生失望对立情绪，非物质原因是由于人们对现有制度或政策缺乏信心，质疑它的合理、合法性并拒绝接受，同时疏导人们不满的渠道缺失及缺乏向上流动的机会。[5]被征地村民征地过程中权利和利益的受损，从而引发心理上利益的被剥夺感，由于权力压制造成村民更大的被压迫感和不满心理以及由于制度不完善导致社会结构中易于产生社会冲突。大庆市三永村万宝屯征地冲突正是在这些问题或因素共同作用下发生的。（见图4）

图2大庆市三永村万宝屯征地冲突原因过程

四、三永村万宝屯征地冲突成因分析

（一）大庆市政府公共部门违规

地方政府行政机关是征地的发起者、决定者以及执行者，处于主导及优势地位，在缺乏对其征地行为和程序完善的监督机制情况下，实际工作有时出现非法占地、非法出让土地、越权审批等不法现象。[6] 1997年5月18日，中共中央国务院下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11]号文件）中明确规定，严格保护耕地，严禁非农业项目占用耕地，确实需要占用耕地需报国务院批准方可实施;经审批的非农业建设占用耕地的，需要开发或者复垦不少于所占土地面积且符合质量要求的耕地;除国家征用外，严禁集体土地使用权出让，严禁用于房地产经营性开发，严禁将耕地转让、出租用于非农建设项目。

大庆市政府1998年召开的第6次常务会议，在没有落实开发、复垦相应耕地，没有按照法定权限和程序报批的情况下，不执行严格控制占用耕地和继续冻结非农业建设项目占用耕地的规定，将三永村剩余的全部集体所有土地9135.099亩（其中：耕地1706.3亩）征为国有，同时，要求大庆市土地局依法确权并核发土地证。1998年11月，大庆市土地资源局违反中共中央和国务院的有关规定，按照大庆市政府1998年第6次常务会议纪要，对于违规占用耕地且未办理任何征地相关手续和开展征地程序的土地擅自办理国有土地使用证，其中有大庆市城建开发公司占用的7个地块，大庆市振富房地产开发公司占用的4个地块。万宝屯村民多次向大庆市政府反映情况，大庆市政府采取漠视的态度，而开发商大庆市某福房地产开发公司更是殴打村民，引发了村民更大反抗，矛盾日益加深。2003年9月，省国土资源厅出台《黑国土资函（2003）342号》文件，文件的题目是《关于对大庆市原三永村群众上访有关调查处理意见》指出，1998年大庆市政府征用三永村土地超越批准权限、属于非法征用土地的违法案件。

大庆市三永村征地冲突问题起始的根源正在于大庆市政府公共部门不按照国务院和省里文件执行，违法操作征地。从征地制度到征地程序都埋下了巨大的隐患，而国家和省有关部门要求追究有关责任人的责任也给公共部门的相关人员带来了很大的负面影响，而造成的征地农民和政府形象以及社会影响却是不可挽回的，也是征地冲突问题久拖不决的基础性因素。

（二）万宝屯征地现金补偿不足

案例中的三永村万宝屯村民获得了土地的经济补偿以后，不到几年时间就将经济补偿花光。三永村民原来的就业附着在土地上，而土地被征以后，征地过程中，原三永村村民获得的经济补偿过低，如果无法顺利就业，仅仅能维持几年的生活，政府获得了土地增殖的大部分收益，而且政府为了自身利益又要压低村民的补偿金额。大庆市政府和征地村民事实上在利益关系中存在博弈关系，而被征地村民明显的分得了较少的和村民认为不合理的利益，村民心理极易产生被压迫感和对立情绪。

（三）征地后村民社会保障不足

在实践中，土地确实起到了农民社会保障作用，超过退休年龄的农民从土地获得的收益，其功能上相当于城市里工人领取养老金。而这些收益更是农民求医问药的直接经济来源，具有一定的医疗保险功能。当农民失去土地，进入城市生活，他是需要加入城市社会保障体系的。大庆市是黑龙江省经济发展水平较高地区，征地后被征地农民社会保障情况好坏、社会保障水平的高低直接影响被征地农民的心理状态。因此，根据实际情况制定适合大庆市被征地农民的社会保障政策具有积极的现实意义。然而安置到大庆龙田公司的三永村万宝屯村民，养老保险缴费却按照最低的缴费基数缴费，即按照社会平均公司的0.6倍作为基数，将会导致三永村万宝屯村民到达退休年龄后领取的养老保险待遇偏低。大庆市三永村万宝屯征地后，三永村万宝屯退休人员的退休后的社会保障一直处于较低水平，退休村民存在压迫感，对抗情绪滋生蔓延，这样，政府和村民的冲突自然而然就发生了。

（四）征地后村民就业问题突出生活困难

大庆市政府从1991年—1998年不断征用三永村万宝屯土地，期间就业安置方式主要是在建设东风新村热源工程期间，对万宝屯村民通过招工方式安置到大慶市城市建设开发公司（后更名为大庆市龙田公司），由于后期公司经营困难最终破产，而村民的技能集中在土地种植上，并没有更多谋生技能，无法获得稳定的收入来源，生活陷入了贫困。

2014年6月，大庆市三永村遗留问题工作组对三永村万宝屯部分村民就业情况进行了调查，根据工作组调查报告显示，适龄就业人口有1143人，占调查人员的78.5%;适龄就业人口中无业的492人，占适龄就业人口的43%，除了个别人因病、因残丧失劳动能力无法工作外，其余的大多数人员均有劳动能力但没有工作;灵活就业的623人，占适龄就业人口的54.5%，大多从事保洁、家政、建筑工、开出租、站大岗等临时性工作;自主创业的3人;有固定工作的25人。

图3

根据工作组2014年调查报告，原三永村万宝屯村民中适龄就业的人大多数靠打零工为生。退休的人员工资水平也较低，总体上工资水平低于大庆市2013年年人均可支配收入22775元。极少数自主创业的人员收入较高;25个有固定工作的人月平均收入能达到或超过大庆市人均可支配收入水平;占大多数的灵活就业者收入较低。1998年从龙田公司直接退休的居民现在退休金1190元，被万宝环卫站聘用的人员工资每月1080元，其中部分退休人员工资每月700多元，适龄就业人口中有54.5%的灵活就业者工资平均每月大约1000多元，但收入不稳定。

大庆市政府在征用三永村万宝屯土地初期，采用货币间接补偿和货币直接补偿两种方式，间接货币补偿是政府的补偿先给付到大庆市城市建设开发公司由该公司再对村民进行补偿或者安置，直接补偿是将部分补偿款直接付给村民，村民的货币补偿既要用于住房的购买，还要支付养老保险等费用，资金耗尽后，村民就业技能单一，难以找到收入较高的工作，生活难以为继。

（五）大庆市公共部门治理能力不足

大庆市政府一直回避村民上访，敷衍塞责情况严重，在村民一再追问并形成群体上访情况下，缺乏有效应对，采用以警察介入方式激化矛盾，使矛盾扩大化，最终形成冲突。在三永村万宝屯征地中，大庆市政府缺乏系统性的危机管控手段，冲突逐步升级，而且在本级政府已经收到村民反映征地存在违法的问题投诉，缺乏对征地不足进行弥补的能力，直到省级机关下发文件追究责任，仍不能迅速平息冲突，甚至由于处理对策的有效性不足而致使冲突进一步升级。

五、三永村万宝屯征地案例解决方案

根据中共萨尔图区委员会、萨尔图区人民政府2014年8月的《关于“三永万宝问题”现状分析及处理意见的汇报》，工作组经过将近8个月的调查和三永村村民的不断对话，出台了主要问题的解决方案。