海南活跃：大开放高地新图景

焦建

“改革开放以来，海南从一个较为封闭落后的边陲岛屿，发展成为中国最开放、最具活力的地区之一，經济社会发展取得巨大成就。”2018年4月10日，中共中央总书记习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会发表主旨演讲时，如此概括海南过去30年的发展成果。

曾提出并实践过多种“突围”方案的海南，一直在不断结合自身各项优势，探索实践快速发展新途径。从试图建设“一线管死、二线放开”的社会主义“香港”，到洋浦开发区、琼台自由贸易区、国际旅游岛……在建省办经济特区的30年间，海南既实现了由传统计划经济体制向市场经济的过渡，亦实现了由封闭半封闭的国防前哨向全方位开放的转变。实际上，在建省办经济特区20周年的时候，海南就曾将自身特点概括为“改革开放是海南的生命线”这样一句口号。

海南可被看作是中国改革开放历程的一个缩影。站在上述“双转变”基础之上国家决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索稳步推进中国特色自由贸易港建设。分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，这是中国扩大对外开放，积极推动经济全球化的重大举措。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表讲话时表示，“党中央对海南改革开放发展寄予厚望……赋予海南经济特区改革开放新的重大责任和使命，也为海南深化改革开放注入了强大动力。这是海南发展面临的新的重大历史机遇。”

海南三亚海棠湾免税店

曾对房地产过度依赖造成经济转型缓匣、外向度低，市场主体规模小且实力不强，新兴产业规模小且竞争力差，制造业基础薄弱——海南这一自贸试验区的后来者若想取得“低开高走”的成效，考验重重。而借助中央各项利好政策并结合自身实践的新设想、新思路，海南将会取得哪些新突破和新进展？备受各方期待。

“海南经济特区”往事

“海南发展起步要晚些，但后发优势多、发展潜力大，具有许多独特的亮丽名片，如全国最大的经济特区、博鳌亚洲论坛永久举办地、国际旅游岛、洋浦开发区、热带农产品主产区等，这每一张名片都蕴藏着深厚发展潜力、孕育着重要发展生机，都可以做出一篇大文章、好文章。”

习近平总书记在2018年4月到海南参加相关纪念活动时，曾为海南未来的发展作出上述战略指引。而在这一系列“名片”背后，每一张都与海南独特目优质的区位及自然资源有关。

“他年谁作舆地志，海南万里真吾乡。”900多年前，诗人苏轼被贬至海南前，曾写下这样的诗句。作为中国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份，海南岛陆地面积3.54万平方公里，拥有丰富的热带农业资源、海洋油气资源以及自然环境资源。

但自1949年新中国成立后，海南岛曾—直被作为国防前哨。当上世纪六七十年代亚太区域内不少近海地区或岛屿的经济得到迅速发展之时，海南岛上大部分地区依然维持了相对比较封闭的状态——为数不多的优势产业之一，是与备战有关的橡胶生产——因区位独特而延续至今的蓝天、碧海，令海南至今仍是中国生态环境最好的省份之一，部分构成了其所谓的“后发优势”。

从经济发展角度来看，海南1823公里海岸线上分布着近80个天然港湾，大部分港湾可以建设外贸商港，为发展港口城市和外向型经济提供了极为有利的条件（目前海南已开辟港口20多个，其中以海口、三亚、八所、洋浦四个港口最大）。因地处海上要冲，海南是南海运输的重要港口通道，且自古以来就与东南亚国家贸易往来频繁。

作为中国目前最大的经济特区，因独特的地理位置所形成的“岛屿经济”，在制约海南发展模式及速度——原料及货物的运输成本较高，难以培育起现代化的工业体系，传统农业在很长一段时期内是其主导产业——的同时，也曾为海南发展带来一系列的政策空间。

从建设开发伊始到“而立之年”，海南曾迎来三次主要机遇：1988年办特区、2010年国际旅游岛建设，以及期待许久后落地成真的建设自贸区及自贸港政策。在政策不断演变与深化过程中，国家对建设海南的目标，亦从单纯考虑海南发展升级为服务国家大战略。

1980年6月底至7月初，中央在北京召开了为期11天的“海南岛问题座谈会”，明确要“把海南经济搞活”，可参照深圳、珠海等特区政策，海南由此成为“准特区”;1983年4月，中央和国务院批转《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》，为加速海南开发给其提供了两条优惠政策：第一，可以使用地方留成外汇;第二，可以进口短缺的消费品，但不能向行政区外转销。

1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》。中国陆地面积最大、人口最多的经济特区自此诞生。因相关文件从法律上授权海南省管辖西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域，海南省自成立之初便开始承担起管辖中国三分之二海域的重任;8月23日，自古就有“海角天涯”之称的海南岛从广东省脱离，正式成为中国第31个省级行政区。

自此开始，海南被推向了中国改革开放的最前沿。而自1987年起，海南要建省办经济特区的消息便已频频见诸于报端，“闯海人”开始逐步汇聚成为潮流。当时亦有外国报刊将海南称之为中国的“Wild West”，类比美国当年曾经出现过的西部淘金热;后来在中国地产界成为知名人物的一位年轻人趁着“十万人才下海南”潮流抵达海口，其将当时状态形容为：“坐船来到海南时还是黑蒙蒙一片。第二天醒来，发现一夜之间，岛上已经涌进了15万人。”

政策有了，人也来了。但海南亦面临着深圳建设初期曾面临过的考验：缺乏各个方面建设均必不可少的足够资金，其他相关的条件和基础也相对薄弱。“同早期一代又一代到海南来的内地官员和士兵—样，1988年来的外地人所面对的是一个落后的边陲社会……他们的宏伟目标在建省早期是否能够实现，这是值得怀疑的，因为主客观条件都不成熟……不过，展望未来几十年，在中央政府的积极引导下，海南无疑将会经历重大的变化，内部市场将会扩大，与全国各地和外界的经济联系将会加强。”美国著名中国问题专家傅高义在自己于1989年出版的《先行一步：改革中的广东》一书中曾如此预判。

为打开局面，各方最初的设想之一，是让海南全岛实行自由贸易，并将海关后撤到广东湛江，并有参照深圳与香港之间“二线关”设计的“一线管死、二线放开”的特别关税区构想。按照《财经》杂志此前相关报道：从上世纪80年代末开始，海南省曾两次向中央请示建立海南特别关税区。具体而言，从1987年下半年到1992年左右，海南共分四个阶段对此进行了探讨，各方提出过三种主张，即：认为要按照广东等开放地区的政策来考虑海南的长期发展问题、先搞一两个类似洋浦的小特区探索“大特区中套小特区”，以及尽快建立海南特别关税区。

因受制于主客观一系列原因制约，海南亦准备着另外—项相对具备实现条件的“破局”战略：先设立几个经济开发区，通过引进外资将整个海南岛的经济带动起来。前述方案中提到的所谓“洋浦小特区”，便是在这一阶段设立的。

洋浦位于海南岛西北，面积约100平方公里，是一处天然良港。1988年10月，海南方面与香港一家公司达成协议：确定在洋浦划出30平方公里作为开发区，租期70年，租金9000万元。但在随后的一场风波中，有相关人士對所谓“洋浦模式”提出了指责，并将海南有偿出让土地使用权的商业行为与割让香港相提并论，并给海南扣上了“新租界”等各种帽子，洋浦开发暂时搁置。直到1992年邓小平南方讲话后，洋浦交由海南开发，才算真正步入轨道。然而在其随后起步的上海浦东新区，此时已初具规模。

“开放受到限制，那我们就多做改革的文章。”中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林曾在数年前对媒体如此回顾上世纪90年代初的这段海南往事。在因开放遭遇一定的挫折令国际资金进入海南有所犹豫的同时，海南一方面推行了股份制改革，另一方面亦建立了人才、房地产、期货等要素市场，此举令其开始成为全国资金涌入的热土。

在多年来产业发展相对落后的现实条件制约下，资金和人才找到的“出路”是房地产领域。此时，中国房地产业的改革进程，亦为海南房地产市场迎来“高度景气”创造了条件：1990年5月，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台;1991年11月，《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》发布，明确规范房改相关政策;1992年初，中央向全国传达《学习邓小平同志重要讲话的通知》，提出加快住房制度改革步伐。

内外效应叠加，海南房地产市场（同期还有广西北海等一些南方沿海城市）自此引爆。在高峰时期，这座总人数不过160万左右的海岛上，曾同时存在过2万多家房地产公司，平均约每80个人中就有一家房地产公司;1992年，海南全省房地产投资87亿元，占固定资产总投资的一半，仅海口一地房地产开发面积就达800万平方米，地价由1991年的十几万元/亩飙升至600多万元/亩;同年，海口经济增长率达到83%，三亚也达到了73.6%，海南财政收入的40%来源于房地产业。《中国房地产市场年鉴（1996）》统计：1988年，海南商品房平均价格为1350元/平方米，1991年为1400元/平方米，1992年猛涨至5000元/平方米，1993年达到7500元/平方米顶峰。

与海南改革开放有关的政策出台带来宏观利好，房地产投资成为经济发展及财政增收重要动力，房价快速上涨过快后迎来政策调控……从海南开放之初直到当下，每逢海南迎来关键节点，房地产业几乎均会进入类似的“三段循环”。如何协调好产业发展中房地产业与其他产业的比例、关系，真正做实经济发展基础，依然是海南正在求解的难题之一。

海南洋浦保税港区及自马井码头的渔民

“国际旅游岛”的思量与现实

上世纪90年代初海南迎来的投资过热，一方面催生了中国改革开放后有记录的第一次房地产热，另一方面，也为此后热潮的迅速降温埋下了伏笔。一热一冷所带来的变化幅度之大甚至可能超越过山车的体验，至今仍令不少海南人心有余悸，亦对房地产泡沫相对敏感。

2016年12月17日，海南琼海市一支“候鸟”业余文艺队，由来自全国各地近30名“候鸟一族”组成的大妈们组成，年龄最小的55岁，最大的年愈七旬

“房地产曾造就海南经济增速的最高纪录，也产生过无数惨痛经历。这几年海南的房子大多被外地人买走了，一方面，海南人经济条件有限，又多少有些所谓的‘岛民思维，生活较安逸，有房住就不考虑太多;另—方面，不少海南人也吸收了之前教训，对买卖房子的态度变得较为谨慎。”2018年时，一位海口当地居民曾对《财经》记者称。

1993年初，相关测算称，投机性需求或已占海南房地产市场七成以上，甚至出现“房子处于图纸阶段就已被卖几次”现象;当年6月23日，时任国务院副总理朱镕基发表讲话，宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业;次日，国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，推出一系列调控措施，包括严格控制信贷总规模、提高存贷利率和国债利率、清理所有在建项目等。

海南房地产应声降温。客观来看，正是因吸收了此次房地产业调控相关教训，全国层面的制度构建——土地出让制度、房地产开发管理制度等——开始加速完善;微观而言，大量开发商逃离，为海南留下了难以计数的烂尾楼及银行坏账等。有人将这些“遗产”形容为，“占全国0.6%总人口的海南省留下了占全国10%的积压商品房”。

漫长的处置工作亦自此开始。相关资料显示：截至2006年10月，海南全省累计处置闲置建设用地23353.87公顷，占闲置总量的98.17%，处置积压商品房444.82万平方米，占积压总量的926%;也正是从该年下半年开始，元气大伤的海南房地产才开始出现缓慢的恢复性增长。

这部分应与海南不断夯实产业基础产生经济新动能相关：在吸取当年教训等一系列原因推动下，2004年时，海南迎来其“工业化元年”。当年8月，《关于加快海南省新型工业发展的指导意见》出台，海南提出“以大公司、大项目带动，加快提升海南工业比重”的设想——在前一年中，一系列由央企主导的海南地方工业重组浪潮，已令人可见相关端倪——对海南而言，对房地产波动性已有所见识;要实现对先发地区追赶甚至超越，大企业带动大工业营造产业链后所带来的财政增收，显然是一个相对“靠谱”且稳定的选项。实际上，在时间又过去十余年后，《财经》记者曾到与海口可跨海相望的另外一个城市采访，如何发挥海洋运输带来的资源及产品进出优势，吸引大企业上大工业乃至化工项目，依然是其为求得经济增长的重要选项。

此时的海南，实际也是在进行产业发展轻重缓急的排序选择。就其基础来看，海南“后发优势”在于优良的自然及旅游资源;但从现实来看，囿于人才相对缺乏等原因，亦令其难在短期内将资源优势转化为经济优势。故而直到2007年时，当地仍有不少人主张：海南要像广东一样坚持“工业立省”。如仅仅依靠第三产業，很难赶上发达地区，“海南不能饿着肚子发展旅游业”。

现实考量之外，从上到下亦不乏对海南长远发展的深层思虑：海南的地理位置会带来多重影响，其一，本地市场有限，产品依靠外销;其二，“孤悬海外”使得原材料进入和成品运出均增加成本;已相对落后目不成体系难以短期内实现大规模配套的产业基础，“海南很难像沿海其他地区一样凭借劳动力优势发展大规模制造业”，这会令海南上大工业项目的可选项有限，且往往与能源、炼化等有关，从而将给环保、生态带来巨大压力。

多方推动近十年后，海南迎来了新的重大发展机遇：2008年，海南被定位为建设国际旅游岛;2010年1月公布的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《意见》）称，“我国将在2020年将海南初步建成世界一流海岛休闲度假旅游胜地，使之成为开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。”海南国际旅游岛建设上升为国家战略。

“以旅游业为龙头的现代服务业发展是支撑海南实现快速稳定增长的内在动因。中国经济30年的高速增长和居民收入的普遍提高，为旅游商品化创造了巨大的需求和动力，适逢中央提出调整经济结构，促进产业升级的宏观政策机遇，海南此番明确产业发展方向正当其时。”当时海南省政府的一位顾问曾向《财经》记者解析此政策对海南的节点意义。

按照《意见》主旨，“建设海南国际旅游岛，打造有国际竞争力的旅游胜地，对全国调整优化经济结构和转变发展方式具有重要示范作用。”当时的《财经》杂志有相关报道：“政策甫出，疯狂的房价抢夺先声，狂热的表演让岛内其他一切黯然失色——医疗、教育、金融这些与旅游业相辅相成的现代服务业核心内容几乎无人问津，人们盯着的只有三级跳式的房价……在最为狂热的一月，短短几周岛上旅游区内新建商品房价格平均上涨幅度高达50%，类似海景房十天飙涨70%的‘神话比比皆是。”在2009年宽松的货币政策和大量民间游资涌动的大环境下，被爆炒的国际旅游岛概念令海南在4000亿“热钱”的蜂拥势头下突然间无处藏身。

在2010年伊始的海南岛，房地产和旅游业，一个是短期资本投机的标的，一个是实现长期增长的引擎，如何协调这两个“欢喜冤家”的关系，考验着海南各级主政者的智慧。

此时的海南已具备了一定条件，“经过20年发展和积累，海南产业结构更趋于合理，地方财政已具备自给自足的实力，在这个时候提出大力发展第三产业是有产业结构和政府财政收入作为支撑的。”前述顾问称。2009年时，海南三产比例为28.1：26.9：45，全年服务业完成增加值741.2亿元，对经济增长贡献率为51.6%，所创造的地方税收占地税总收入55.4%。

应指出的是数据背后的一些细节：海南第三产业并非建立在工业化基础上，居主导地位的是传统的交通运输邮政业、批发零售业和住宿餐饮业，大部分服务业是属于生产率相对低下的劳动密集型产业。以国际旅游业带动新型服务业，进一步优化海南产业结构，亦是其所面临的考验。

海南在国际旅游岛建设五年后，在六大方面取得了长足进步：处理好了生态环境保护和发展经济的关系，发展了旅游业为龙头的服务业，围绕旅游业进行了重大基础设施的建设，旅游产品体系得以完善，旅游观念获得升级。不过一些负面新闻也并不少见。除固定被曝光的宰客、配套服务差、线路单一等旅游业的乱象，亦有环境遭破坏、“房产岛”等其他问题。

数据显示：海南年接待游客总人数从2012年的3320.4万人次跃升到2017年的6745万人次，同期旅游总收入由379.1亿元增长到812亿元。住宿及餐饮和交运产业，累计为海南带来超过700亿元的产值，占到其2017年GDP的16%。2017年，海南省地区生产总值为4462.54亿元，是2012年的1.5倍;三产结构由2012年的24.9：28.2：46.9变化为22.0：22.3：55.7。

与海南旅游相关的利好政策依然在不断推出：2011年4月，海南离岛免税政策落地实施，2018年又进一步进行调整，也在一定程度上进一步提升了海南旅游对国内游客的吸引力;2016年2月，海南又作为全国服务贸易唯一的试点省，在旅游业等八大方面的服务贸易创新发展试点全面展开。多位相关研究人士对《财经》记者分析：免税及医疗旅游，将成为海南第三产业发展未来的两大“看点”。

尽管如此，依然有不少研究人士指出：海南经济基础依然薄弱，结构调整任重道远，其经济特区体制机制优势还未充分发挥，对外开放程度和国际化水平仍然不高，发展不平衡不充分的问题仍较突出。海南在逐步探索的新路径包括：一方面，推动打造“泛南海经济合作圈”，加快海南与沿线国家和地区空中、海上互联互通;另一方面，为充分发挥地理优势，其亦在积极融入和参与“一带一路”建设，并出台了《海南省参与“一带一路”建设对外交流合作五年行动计划》。此外，海南亦在加强自身与泛珠合作及进一步建设大湾区打下基础。“包括建设海口空港大枢纽、三亚新机场等基础设施建设互联互通、实现区域通关一体化及共建海洋经济示范区等一系列措施。”中山大学粤港澳发展研究院穗港澳区域发展研究所所长张光南教授曾对《财经》记者表示。

自贸试验区“脱颖”考验

由于主客观一系列原因限制，再加之外部大环境迅速变迁，令前述海南一系列关于自贸区的方案最终均无奈天折。但建立自贸区及自由贸易区（港），是海南多年以来的夙愿。

在当下中国语境中，所谓自由贸易试验区，是指在贸易和投资等方面比世贸组织有关规定更加优惠的贸易安排，在主权国家或地区的关境以外，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。2018年4月14日，中共中央及国务院在《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确：“坚持全方位对外开放，按照先行先试、风险可控、分步推进、突出特色的原则，第一步，在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策;第二步，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。”

多年夙愿成真。“海南最大的优势是作为大型离岛，有利于建设一个全方位、高水平的自由贸易港，以及配套更大自主权，成为真正的‘改革开放新高地。”工银国际首席经济学家程实对《财经》记者分析称。在相关消息宣布后，多年来—直对此进行呼吁的迟福林也公开表态稱，“海南走向大开放，是中国改革开放40年之际，主动推动开放的举措之一。”

“细读相关信息，可发现其中谨慎之处，即在海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索稳步推进中国特色自由贸易港建设。这是因为海南的地理位置等一系列条件比较好，但其底蕴仍相对欠缺。假如不能尽快补足必要的经济及工业基础，孤悬海外的海南单凭拿到牌子也是建不好自由贸易区（港）的。”近年来一直研究自贸区的一位专家对《财经》记者表示，“因自由贸易港涉及在其中放宽服务业、制造业及金融业等一系列领域限制等内容，在已经探索自由贸易区数年的上海及广东等地依然存在一系列挑战，海南无法一蹴而就，需要扎实补课。”

2018年10月16日，各界期待已久的《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》（下称《方案》）由国务院正式印发。其在提出海南自由贸易试验区（下称“海南自贸试验区”）到2020年的发展目标的同时，亦细化了其定位与路径等具体内容，还可使其各类尝试逐步进入“有据可依”状态。

了解政策起草背景的一位人士对《财经》记者称：整体来看，上述特点结合了中央对海南产业不以转口贸易和加工制造为重点的具体要求及其基础。开放领域大体上与最新的全国性自贸区负面清单保持一致，并体现出“因地制宜”及地方诉求。

其中，《方案》60%的试点任务吸收现有自贸试验区的试点内容，剩余40%是符合海南发展定位的特色试点内容。《方案》还提出研究赋予海关特殊监管区域内企业增值税一般纳税人资格，在海关特殊监管区域全面实施货物状态分类监管等，这是中国其他自贸试验区涉及不多的内容。

对海南自贸试验区而言，借鉴其他自贸试验区的政策和经验，从零到构建起基本的自贸试验区制度框架，仅是其完成自身所承担的“打开全面开放新格局”这一全局性重任的基础。要在两年内完成从制度学习和复制到创新引领的转换，将对海南的承接基础和管理能力产生不小的挑战;要克服岛屿经济体带来的惰性及过度依赖政策等诸种弊端，在构建新型对外开放网络等方面实现突破，海南的压力亦是不小。

“海南过去多年发展有很多经验，教训也不少。2018年又是一下子来了个‘双黄蛋式的政策，政策力度空前，在时间这么紧张的前提下，海南到底要如何实现‘低开高走？让人兴奋的同时也感到焦虑。”海南省政协委员、海南产业经济研究院院长李仁君曾对《财经》记者形容。

单就经济发展而言：2018年海南的经济增速为5.8%，既未完成其在年初时为自身设立的7%的年度增速目标，亦与全国平均水平有所差距。这—方面与其继续坚持根治自身的“房地产业依赖症”有关。“减少经济对房地产的依赖，对海南来讲，会很痛、会出血，不下大的决心确实不容易做到。”在2018年全国“两会”上，海南省省长沈晓明就曾表示。

经国家统计局评估确认：2018年海南全省GDP为4832.05亿元，同比增长5.8%。其中，第一产业增加值1000.11亿元，同比增长3.9%;第二产业增加值1095.79亿元，同比增长4.8%;第三产业增加值2736.15亿元，同比增长6.8%。

“GDP数字比较难看，但这是严控房地产的必然结果。”从2019年初开始，海南的多位官员在不同场合发言时均有类似表态。不仅如此，不少人还往往特意将海南受房地产影响使得GDP下降1.2个百分点的数字提点出来，并称“剔除房地产业后海南经济在2018年的增长是7.6%”。

事实上，在加速经济发展模式换轨、加强替代型的支柱产业的“一破一立”之间，第三产业的作用亦在不断变得更加清晰起来。

受此影响，海南的产业结构也正在进一步优化，其三大产业的结构也由2017年的21.6：22.3：56.1调整为2018年的20.7：22.7：56.6，其中第三产业的比重提高0.5个百分点——而按照海南省第七次党代会提出的五年主要奋斗目标，其产业结构将逐渐趋近20：20：60。

从旅游行业来看：其正在通过提质增效被持续挖潜。2018年该省接待游客总人数7627.4万人次，增长11.8%;旅游总收入950.2亿元，增长14.5%。而中央层面对海南自由贸易区（港）的建设提出的全新要求——起步阶段就要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为重点——这些均是海南正在着力发展的重点行业。

2018年时，海南新增高新技术企业112家，产业规模突破1000亿元，其中互联网产业全年收入突破600亿元，增长40%。由于海南在互联网产业及旅游业的较快发展，正在拉动其他服务业和交通运输邮政仓储业的加速发展，两大行业对非房地产业贡献率达59.9%，拉动GDP增长4.6个百分点，是主导非房地产业增长的主要力量。

“从突破性的一点来说，海南的一系列做法体现出了政府彻底放弃了房地产思维，开始关注服务贸易发展。”海南大学经管学院副院长李世杰对《财经》记者称。但他也指出：除赛马产业外，海南短期内能找到的替代房地产业的见效快的新增长点并不多，“换轨”在短期内难言成功。

2019年，海南确定的自身经济增速目标为7%-7.5%，固定资产投资增速目标为10%，地方一般公共预算收入增长8%，固定资产投资、社会消费品零售总额均增长10%，货物、服务进出口总额均增长20%，皆是比较高的目标。

有相关研究人士担心，为实现上述目标：一方面，当前海南在利用外资方面存在着实际使用外资规模较小、引资质量不高、外资来源地单一、投资结构布局不优等问题，这与海南全国最大经济特区的地位，与高标准高质量建设自贸区、自贸港的要求尚有差距;另一方面，海南目前為保证经济增速所采用的集中在海口和三亚等地投入的“大项目”式建设方式，会在一定程度上令海南在换轨过程中形成新的“依赖症”及发展不均衡，值得关注。

更多的软硬件方面的短板，正如海南省副省长沈丹阳所提及的——人才短板，海南招才引资的吸引力还有待进一步加强;市场环境有待改善;政府服务水平有待提高——仍需海南依靠自身力量解决。

李世杰也比较担心海南发展的软环境问题。他坦言，“从政府工作效率角度来说，海南省有了较大提升。但短板其实也不少，比如营商环境优化喊了半年多，在证照审批等环节虽有流程改善，但具体到部分领域和环节上，仍然有很多不尽如人意的地方，部分厅局仍固守‘管的思维，不愿‘放，更无心‘服。有些政策一刀切，喜欢‘运动式变革，这不符合自贸港应该有的‘小政府‘强市场的管理思维。”

在已初步形成“1+N”政策体系及首批制度创新成果之外，海南省委书记刘赐贵在2019年全国“两会”时指出：下一步在探索建设自由贸易港方面，海南将主要围绕如何体现中国特色、最开放的形态，以及分步骤、分阶段推进时每个时间节点要达到的目标这几个方面。

2019年9月5日，海南发布《关于支持海南开展人才发展体制机制创新的实施方案》五项配套政策。海南将配套制定一批更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，加快构建系统完善、务实管用的人才政策体系;而在2018年底时，海南也已推出了《海南省优化营商环境行动计划（2018-2019年）》，提出40条举措。“营商环境应该和生态环境一起成为海南的‘两大本钱和核心竞争力。”

在今年海南的政府工作报告中，也提出了以下几个改革方向：创新金融开放制度，在海南自由贸易账户体系上线运行的基础上创新业务，提高企业跨境存、贷、汇、兑的便利化水平;支持外资金融机构深度参与自贸试验区建设;积极推进设立符合海南产业发展方向的交易场所，筹建中国（海南）国际知识产权交易所。

备受各方期待的新政策动向，是在十三届全国人大二次会议期间，海南代表团提出的关于启动海南自贸港法立法工作的议案被大会采纳，开展海南自贸港法立法调研起草工作被写入全国人大常委会工作报告，列入2019年全国人大常委会工作计划。

目前中国已有18个自贸试验区，覆盖上海、广东、海南、山东等18个省市。

作为中国最大的自贸试验区及肩负多重期待的“改革开放新高地”，海南尽快结合自身特点找到并形成具有全局意义的新制度增量，或将助其从18个自贸试验区中脱颖而出。