四川农业科技计划项目管理与专业机构构建模式思考

谢士娟，杨 柳，周华强，张秀琼，冯文帅

(四川省农村科技发展中心，成都 610041)

科技计划项目管理专业机构(以下称专业机构)，即独立于两个相互联系的主体外的某个客体，在科技计划项目中，就是指科技主管部门和组织部门、项目实施单位之外的具有对科技计划进行评价能力的机构[1]。2014 年，国务院发布两份重要的改革性文件—《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11 号)和《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发〔2014〕64 号)，文件聚焦“项目从头至尾由同一部门管理容易滋生腐败”这一问题，对专业机构建设工作进行了重点任务部署，各部门不再直接管理具体项目，项目管理将交由专业机构组织实施[2-3]。鉴于中国长期由下属事业单位进行项目管理，具有一定的项目管理经验，因此，提出通过改建的措施来实现项目管理的专业化。目前国家已建立7家项目管理专业机构，基本实现了对项目的专业化管理[4]。四川省的项目管理工作也是长期委托事业单位进行管理，对科研项目的改革主要集中在专项整合、流程的规范化、条例的健全等方面[5]，但对改建专业机构还缺少一定的举措，在专业机构的独立性、专业性方面还存在一定的差距，尤其迫切需要解决“决策两张皮”的问题。本文结合国务院及四川省一系列的项目和资金管理改革精神，通过对各省市的调研，提出对四川农业科技计划项目管理及其专业机构构建模式的思考，旨在转变政府职能、提升项目专业化管理，从而有效的促进科技管理体制改革。

1 国内外专业机构发展现状研究

1.1 国外模式

发达国家大多依托专业机构管理国家科技计划，由专业机构负责具体项目管理，包括项目受理、评审、立项、过程管理和结题验收等。但专业机构的形式多样化，有的隶属于政府部门，有的独立于政府部门之外，还有委托社会化的非营利机构管理，但在在具体执行科研项目中侧重点不同[6]。

美国主要依托国家自然科学基金会(NSF)、国立卫生研究院(NIH)、国家标准与技术研究院(NIST)及国防部的DARPA、能源部的APPA- E等机构和部门开展科技计划管理[7]。美国注重采取措施、推进政策引导，为科研项目管理评价提供科学决策依据。美国政府建立了完善的法律法规，推进项目管理的规范化、制度化，同时确保发挥第三方机构的主观能动性。政府不断推进项目的监督问责机制，建立“内外相辅，分层分级”的科技监督体系，并覆盖科研项目管理的各个环节。美国的项目管理采取全生命周期模式，注重实施过程中的监督、检查和评估，一旦发现存在违规行为，严格处理[8-9]。

德国在项目管理模式上采取联邦分权制，其特点是引入中介管理组织，因此，德国主要是由国家研究基金会和社会化非营利的专业化项目管理机构负责对科技项目进行管理。德国的专业化项目管理机构在管理模式上独立运作，具有较大的管理权限；制度建设上采用合同管理、投标管理、IOS9001、理事会等现代化管理制度，为项目的管理工作提供组织和制度的保障；人员组成上要求具有过硬的专业水平和专业的知识能力，同时具备项目管理及市场运作的工作经验，保证管理活动的科学性和专业性；同时第三方专业机构与政府定位精准，权责划分明确，专业机构保持了高度自治，政府的职能实现了转变[10-11]。

英国科技计划的管理和具体实施一般由四大高等教育拨款委员会(HEFCs)、各研究理事会(RCs)、技术战略委员会(TSB)等科研资助机构负责，英国各种领域研究理事会共有7 个，是英国主要的项目管理专业机构。为提高项目管理能力，英国研究理事会形成了良好的管理和监督机制。在项目管理上，设立了独立于七大研究理事会的基金认证小组对项目承担单位进行监管，并创新监管方式，将部分与项目监管不直接相关的工作通过引入市场化。为保证项目管理的公平公正，英国研究理事会设立独立于七大研究理事会的内部审计小组，并强调内部监督和外部监督的有效合作以实现对各研究理事会的有效监督[12]。同时，英国政府注重科研管理工作中科研经费的使用情况和科研项目的评估工作，且英国的科技评价体系较完善，从上至下实施严格的科技评价机制，对科研项目进行全面多层次的评价[13]。

此外，日本的科学人才类资助项目和产业技术项目的组织与管理也由专门的机构负责管理；韩国国家层面的所有科研计划项目均委托专业管理机构管理，还委托第三方评估机构参与科技计划的监督[14]。总的来看，国外项目管理专业机构主要通过与政府签订项目管理合同，代表政府履行项目管理职责；在管理模式上，在制度保障的基础上相对独立，拥有较大自主权，同时在监督体系上较为完善；在管理层级设置上，一般设有类似于董事会、理事会、监督委员会、执行委员会等的管理层级，项目管理的绩效主要依靠第三方机构评估进行；工作人员具有很好的专业知识和项目管理、市场运作的经验，能够按照有关行政法规及合同要求开展工作。这些专业管理机构多引入国际标准化组织认证的质量管理体系进行管理，内部有规范化的管理操作手册，管理过程中与政府决策部门和项目研究机构保持紧密联系，共同推进科技创新任务。

1.2 国内模式

我国科研管理类事业单位较为集中，积累了较为丰富的管理经验，但与世界发达国家相比，仍表现出专业机构的法律地位和职责不明晰，项目管理人员数量总体偏少，质量控制、风险防控、监督评估体系不够健全，项目管理能力欠缺等短板，尤其在新旧科技计划交替过程中，实现项目精细化管理难度较大。鉴于以上情况，我国发布的《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》将2015—2017年定为三年过渡期，科技计划项目管理专业机构的设立兼顾现实可操作和未来长远发展，决定主要依托现有具备丰富科研管理经验的单位进行改建，从而形成若干符合要求的专业机构[15]。

目前，国家层面的科技计划项目管理专业机构有中国农村技术开发中心、中国生物技术发展中心、中国21世纪议程管理中心、科技部高技术研究发展中心、农业部科技发展中心、工业和信息化部产业发展促进中心、国家卫生计生委医药卫生科技发展研究中心这7家单位，均独立运行且设立了相应的内部机构，形成相互制约、相互配合的管理模式，在一定程度上解决了项目管理的一些难题，提高了工作效率。如中国农村技术开发中心项目管理专业机构组建了内部机构小组，包括综合组、实施组、协调组、监督组、成果转化与服务组，各个小组之间相互协作、相互制约，共同完成项目管理工作；制定项目专业化管理流程，并形成项目管理制度规范，涉及评审专家抽取管理办法、专项立项工作规范、任务书签订工作规范、过程管理规范、主体责任体系和专家实施责任体系管理规范、管理人员守则等，涵盖项目管理过程的整个流程，为项目管理专业化、标准化操作提供了依据。

从查询资料及各省的调研情况看，各省并未全面推行专业机构的改建工作，目前项目管理主要还是由厅局下属事业单位组织开展，立项权还掌握在行政机关，只有个别省市开展了项目管理专业化机构的探索与试点。

云南省科技厅于2017年以云南省生物医药和大健康产业发展促进中心、云南省农村科技服务中心两家下属事业单位为基础进行了专业化试点建设与培育。其中，云南省农村科技服务中心主要承担管理农村处归口的农业领域的科技计划项目专业化管理工作，具体包括项目受理、立项评审、项目立项、预算编制、预算执行、项目实施、项目验收、绩效评价、成果汇交等全流程专业化项目管理以及与项目相关的支撑服务工作，对实现项目任务目标负责。经过两年的培育，基本实现科学规范的决策机制、高效的工作机构、专业化的工作团队、制度化的管理流程、全流程信息化管理系统、权责清晰的责任体系和切实有效的考核机制，并探索建立了符合自身特点的标准化质量管理体系。

广西省从2012年开始，提倡科技中介服务机构介入到科技项目受理、项目评审、验收等工作，具体表现在向社会分阶段购买项目管理服务，主要以完成一定的任务为主，不区分是否为其下属事业单位，弥补了管理资源不足的缺陷，提升了政府科技管理的效率和水平；重庆市2005年成立了重庆市科技计划项目管理服务心，承担科技项目的立项评审-预算评审-中期检查-绩效考评等项目管理工作[16]；广东省科技厅以项目管理的阶段划分职能，如广东省经济技术开发中心负责前期的评审、推荐及后期的绩效评价，而中间环节则由广东省科技厅的其他下属事业单位分领域开展；其他省市大部分是以厅局下的事业单位作为项目管理机构，承担项目管理日常管理事务，而主要决策权还未下放，目前四川省也主要是这种模式。

1.3 国内外模式对比分析

我国科技项目管理的事务性工作长期委托第三方机构管理，这在各级科技管理部门已基本达成共识，并且也早已开展了多年的实践，同时随着科技体制改革的推进，项目管理专业机构也有部分地区已实现，但是整体与西方发达国家的专业机构相比还存在差距，这个差距主要体现在以下几个方面。

1.3.1 专业机构来源 我国的项目管理长期委托下属事业单位进行管理，与政府存在密切关系，包括已建立的专业机构也是由事业单位进行改建而成，部分地区在项目的某个环节、某个阶段鼓励社会组织参与竞争，但整体专业机构的形式较为单一。在国外，因科研机构、企业、产业协会经常承接科研项目，对科研项目的规章制度较为了解，可以通过竞争获得项目的管理权，开展对项目的独立性管理，充当政府与项目之间的桥梁。相较于中国的专业机构的来源，国外的专业机构更能体现其专业性和独立性，因社会化组织的参与，形式也更加丰富。

1.3.2 专业机构的经费 我国的事业单位是由政府利用国有资产设立的、具有一定的公益性质的机构，从事的工作也主要是辅助政府具体事务的开展，经费主要来源于财政支持，包括单位申请的项目财政经费，支出也只能按财政预算要求进行支出，在经费使用方面缺少自主权，无法对项目的实施开展有效管理。在国外，因政府与专业机构并无直接的附属关系，专业机构的经费也主要是根据具体的工作任务来核定预算，具体的开支由专业机构自身进行把握，可根据任务的多少进行人员的聘用等，拥有较大的自主权。因项目管理过程中的突发性及多变性，经费的来源及支出使用的自主性更能最大程度的发挥项目管理的效能。

1.3.3 专业机构布局设计 我国目前的专业机构主要是对口服务的事业单位，按照《中央财政科技计划(专项、基金等)项目管理专业机构管理暂行规定》，专业机构要具有完善的法人治理结构，建有理事会、监事会，这与现有事业单位治理结构有很大不同，现有的通过项目支持专业机构运行的方式不能满足专业机构实现专业管理的需要，更不能“支撑”专业机构长远发展。国外的专业机构的历史长远，已经形成布局相对健全、功能完善的专业机构整体设计，基本要建有理事会、监事会，能够实现决策、执行、监督相互制衡。

1.3.4 专业机构制度建设 我国首次提出专业机构概念是在2014年国务院发布的《国务院印发关于深化中央财政科技计划( 专项、基金等) 管理改革方案的通知》，之后政府也发布了一些专业机构的政策文件，如《关于推进项目管理专业机构改建工作的通知》、《中央财政科技计划(专项、基金等)项目管理专业机构管理暂行规定》等。但在以上的政策文件只是引发了专业机构建设的思考，在法律层面上缺少相关主体在各自的权责利方面做出明晰的界定以及对专业机构管理活动的监督缺乏指导与评估标准。在国外建立了完善的项目管理流程体系，配备相应的法律制度规程，在项目管理过程的规范化；同时对专业机构进行评价监督，对专业机构工作不满意实行勒令退出机制，多方面保障专业机构做到“接得住、管得好、不出事”。

1.3.5 专业机构管理任务 我国的专业机构主要是完成对口服务中部分项目管理工作，主要包括组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等。因平时管理事务工作比较多，对科技项目的监督和管理往往是临时性的短期行为，对项目的监督和管理必须依靠相关领域的专家进行。加上 “重立项、轻管理”现象的存在，多数时候均以完成任务为主，并没有并项目的后续开展绩效评价、成果宣传与转化等工作。在国外，项目管理专业机构在承接项目管理工作时，需保证在做好项目管理的同时，还需承担大量的咨询服务、监督评估、成果宣传与转化、科技发展战略研究、区域创新的协助推进、国际交流与合作等，在项目管理流程上更加完善，更能体现科研项目的实际应用意义。

1.3.6 专业机构管理能力 我国专业机构的规模较小，从事专业管理的人员少，项目管理队伍比较薄弱。同时，由于从事科技项目管理的人员目前没有专业的职称晋升渠道，也缺乏对项目管理人员的发展规划，人员发展受限制造成人员流动性大，因此对项目管理人员的能力培养系统提升也较难实现。国外的专业机构管理团队规模普遍较大，普遍对国家政策法规、项目管理流程规范较为熟悉，对参与项目的管理人员也无任何限制条件，人员相对稳定，因此，专业机构的管理能力较强。

表1 国内项目管理机构与国外项目管理专业机构对比表

2 四川专业机构现状与问题

2.1 四川专业机构现状

四川省高度重视科技计划管理工作，科技管理部门一直在探索科技计划管理的改革和创新之路，在科技计划管理工作能力和水平不断提高，手段不断完善，众多领域的项目管理流程也趋于规范、统一，以下主要是以农业科技项目管理的模式说明。

2.1.1 四川农村科技计划体系不断完善 为深化科技计划管理改革，构建科学合理的科技计划体系和规范高效的科技计划管理机制，按照国务院一系列的项目和资金管理改革精神，四川省自2017年出台《四川省深化省级财政科技计划管理改革方案》，将之前多种省级科技计划(专项、基金等)通过相似的性质进行了整合，设置应用基础研究计划、重点研发计划(重大科技专项)、科技成果转移转化引导、科技基地(平台)和人才四大类科技计划，农村领域的农转资金、科技扶贫专项因主要突出成果的应用推广，纳入科技成果转移转化引导大的专项中，农村领域中为支撑产业发展的研发项目专项，如产业链、关键技术攻关等纳入重点研发计划(重大科技专项)中管理。目前形成的这四类计划布局合理，定位清晰，符合科技创新规律的科技计划体系，同时实现科技计划更加注重战略谋划和宏观布局，更加注重资源统筹和协调联动，更加聚焦经济社会发展重大需求，有效促进科技成果的应用加速转化。

2.1.2 四川农村科技计划管理工作不断规范 在多年科技计划管理工作实践基础上，四川省科技主管部门制定了《四川省科技计划项目专项资金管理暂行办法》、《四川省科技计划项目管理办法》、《四川省科技计划项目验收管理办法》、《四川省科技计划项目(课题)评审工作规程(试行)》、《四川省科技计划科技报告管理暂行办法》等一系列相关制度文件，为科技计划管理工作的规范实施提供了依据，简化和完善项目申报、评审、结题等工作程序，提高科技项目立项的透明度和办事效率。同时为突出农村领域科技扶贫专项项目实施的特点，制定相应的管理办法，如《四川省实施科技扶贫专项行动项目管理细则》、《四川省科技扶贫产业示范基地建设实施意见》、《科技扶贫服务类项目实施细则》，使科技计划项目管理更加科学化、规范化、制度化。

2.1.3 四川农业科技计划项目管理信息系统不断优化 根据最新的项目管理办法，优化四川农业科技计划项目管理流程，农村领域所有专项在科技项目管理信息系统已全部实现项目申报、线上评审、立项、签订任务书、验收均在线操作，有效的做到了留痕处理，并设置了项目管理人，责任到人，追责到人；并根据各个专项的要求，统一在线填写科技报告，并进行成果登记系统，加强了对科技计划项目执行情况的问责问效，以及项目知识产权的保护，并有利于研究成果及时推广转化；根据项目的特点、区域等特点，赋予每个项目各自标签，突出地域特色，并方便查询统计。

2.2 四川专业机构存在的问题

2.2.1 权责不清 四川农业科技计划项目的项目管理工作长期委托下属事业单位在做，但与当前的专业机构政策设计中，与实际情况存在很大的差异。当前事业单位主要是协助政府完成项目的过程管理，却没有明确哪些是需要参与做的，经常临时性的统计工作也在做，项目管理的实施管理也在做；另外在专业机构的权力方面也没有清晰界定，所有项目管理中出现的问题不论大小，均按照流程上报委托部门，根据反馈进行相关处理，因此专业机构的责任也并不明确。如在项目执行期间需报送调整事项报告，承担单位经常性的搞不明白资料报送到哪，“多跑路”的情况时有发生，尤其对基础薄弱且地处偏远的农村领域项目更是突出。

2.2.2 缺乏独立性 事业单位本身是个独立的存在，直接承办科技项目管理具体工作，但在项目管理中的无决定权，只是简单起到中间汇总、报告转达的作用。尤其在现行的管理机制下，项目管理的工作确涉及多个单位，如委托处室、资管处、经费中心及地方科技管理部门等，加之项目管理过程繁琐，突发性、偶发性事件较多，因缺乏独立性，需事事汇报才能最终落实，执行起来效率极低。特别是农业项目经常会遇到季节性、自然天气等不可控因素，造成项目执行有困难，如不能及时决策，将严重影响了项目的计划执行进度，进而影响项目的验收。

2.2.3 决策管理“两张皮”问题依然未得到解决 科技管理部门制定申报指南、参与立项过程，并对科技计划项目进行监管、验收，相当于计划管理部门集决策、咨询、监督和验收职能于一身，既是具体管理者，又是规则制定者，行政决策参与过多，违背了项目运行的科学规律[17]。目前，计划项目的申报基本上是集中一个时段申报，申报项目数量多、立项数量也多，立项主要依托专家评审意见及地方科技部门推荐，不是所有的项目都进行了现场考察，农村领域项目的基础较为薄弱，对项目整个过程管理缺乏理解，如不能保障农村科技计划管理的科学性、公正性，对项目的执行效率也将收到严重影响。

2.2.4 监督管理机制有待完善 科技计划管理“重立项、轻管理”的问题是一个普遍现象，四川省也不例外[18]。项目承担单位和地方科技管理部门对科技计划项目的申报、立项、资金分配普遍重视，争取项目和财政经费支持的积极性高，一旦立项，在项目实施管理阶段就表现的有些松散，加之项目众多，县(市)体制改革造成的管理人员缺少或流动较大，对项目相关人员的监督机制还不健全，管理效果更加不好。在项目执行出现问题时，如农村领域项目因自然因素造成种植效益锐减、因市场因素加工产品销售停滞等造成企业经营困难，且地方政府对农业的倾斜支持较少的情况下，放之任之的事件不在少数，最终企业破产，项目最后不了了之，造成科研资源和财政经费浪费[19-20]。

2.3 制度突破的难点

2.3.1 政府思维方式的转变 专业机构的提出除为了解决“防止滋生腐败”的问题之外，也是简政放权的一种方式。现在因政府过度干预导致企业和科研机构工作局限性大，自主能动性不足，项目管理过程琐碎，因此，成立项目管理专业机构对科研项目实施管理，承担部分政府职能，让政府从繁重的项目管理工作中解脱出来，专注于顶层设计，整体把控统筹协调，充分发挥政府在科技计划管理中的作用。当然这种转变并不是放任不管，而是适当脱离政府，转移政府项目工作中的具体工作和责任，保证管理更加合理[21]。

2.3.2 法律机制不健全 在新的科技计划管理体系下，还缺少法律层面上对相关主体在各自的权责利方面做出明晰的界定，专业机构的责任不明确，专业机构的利益考虑不够。专业机构要做到“接得住、管得好、不出事”，就必须明确权力边界、责任清单、自身利益诉求。同时，当前的专业机构政策设计中，专业机构独立运行，承担了行政单位的职能，对专业机构管理活动的监督缺乏指导与评估标准。因而，将专业机构的管理活动限定在法定范围内，保障专业机构依法管理是专业机构建设过程亟待完善的内容。

2.3.3 事业单位改建专业机构 按照规定专业机构的规定，专业机构要具有完善的法人治理结构、建有理事会、监事会，这与现有事业单位治理结构有很大不同，现有的项目支持方式不能满足专业机构实现专业管理的需要[5]；我国专业机构(事业单位)的规模较小，从事专业管理的人员少，基本上均是一人兼具多项职责，项目管理队伍比较薄弱，管理能力弱；现在的项目管理在流程上基本能够进行规范化操作，但一旦出现的专业性方面的知识及经费上的问题主要依赖专家进行解答，尤其是财务方面。在技术任务方面，事业单位工作人员学历整体较高，具备一定的专业素养和学习能力，但在财务方面还存在一定的差距。因此，要实施专业化的项目管理，由事业单位改建还需要一个学习与适应的过程，同时也要考虑新的支持方式。

3 四川省科技计划项目管理专业机构构建模式的选择

3.1 改革的必要性

科技是支撑产业发展和结构的主要力量，科技计划(专项、基金等)则是在创新领域发挥引领和指导作用的重要载体，在国家实施科技体制整体改革的同时，科技计划管理也应不断创新，与时俱进，结合实际进行针对性改革。在科技事业发展中，政府几乎对各个环节均有不同程度的干预，一方面政府为了在科技管理过程中面面俱到而不断投入精力却收效甚微，另一方面科技创新活动的主体又因为政府干涉过多而抱怨诉苦[21]。当前四川农业科技计划项目目前还是由政府在主导完成，虽有下属事业单位协助项目的过程管理，但因工作量大且非专业管理人才，难免存在对监管不到位的情况发生，项目“烂尾”的情况时有发生，不同程度的造成财政资金的浪费。因此，在国家调整完善科技体制改革及创新驱动形势下，我们必须立足省情，通过深化改革解决存在的突出问题，真正实现转变政府职能，激发科技计划创新活力，促进科技事业的全面发展。

3.2 政策环境与改革机遇

对我国科技计划碎片化、科技项目聚焦不够等突出问题，以及转变政府职能的改革要求，国务院正式出台了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发〔2014〕64号)，第一次明确提出了“依托专业机构管理项目”的要求，随后国家出台了《关于中央财政科技计划管理改革过渡期资金管理有关问题的通知》(财教〔2015〕154 号)、《关于过渡期国家重点研发计划组织管理有关事项的通知》(国科发资〔2015〕423 号)、《关于推进项目管理专业机构改建工作的通知》(国科函创〔2016〕6 号)、《关于印发国家重点研发计划重点专项项目立项管理工作流程的通知》(国科办资〔2016〕6 号)、《中央财政科技计划(专项、基金等)项目管理专业机构管理暂行规定》(国科函创〔2016〕70 号)等一系列的政策文件，引发出对我国科技计划项目管理专业机构建设必要性的思考，专业机构管理科技项目已是大势所趋。

国内的专家学者根据我国实际情况开展了对专业机构的研究，如区和坚等[5]根据国家发布的政策文件进行深度了分析，并与发达国家进行对比，提出我国的情况提出专业机构建设的思考；王鸿禄等[15]从专业机构建设的必要性、我国专业机构的现状，提出构建科技计划项目管理专业机构的建议；孙波[22]针对项目管理专业机构山西省产业技术发展研究中心改建和扩建中的问题，提出了在机构职能定位、管理人员职业发展和管理费用方面需要改进的建议；张辉[23]对专业业机构的定位、职能及实施项目管理的模式进行了研究，侯小星等[24]等对专业机构承担科技计划项目管理的机制进行了研究，认为专业机构依据“靠近甲方的第三方”的定位，对专业机构建设与选拔机制进行研究；徐长春[25]从对项目管理专业机构定位、内部机构建设、管理制度、监督等防控开展了探索研究，张靖等[26]结合科技计划项目管理专业机构监督评估工作的复杂性、重要性等因素，对如何做好科技计划项目管理专业机构的监督评估工作进行了研究；国内专家学者的研究成果在理论方面给予了我们专业机构建设必要性、制度建设运行、监督机制等的宏观指导。

国家层面的专业机构于2017年已完成改革，改变了重复申报、分散管理、效率低下的现象，同时改变了政府部门在科技计划管理扮演的角色，由国家及各部门统一制订和实施科技计划，形成创新合力，最大效能的发挥科技计划在科技创新领域发挥引领和指导作用。部分省市也开展了专业机构的试点，也一定程度上解决了管理分散、执行效率低等管理中的实际问题，虽然还存在权责划分不明确、监督体系不完善等问题，但只有迈出改革的第一步，才能知晓问题的所在，才能一步步改革修正，实现真正的专业化，如果一直畏缩不前，只能是原地踏步，一事无成。在现有的政策文件、理论研究、实践的基础上，四川应该抓住改革的机遇，向国家专业机构看齐，结合四川省情，建立适合四川省项目管理的专业化模式，推进四川省科技体制改革。

3.3 改革思路与原则

3.3.1 保持独立性 科技体制改革的最大的突破就是要改变过去既当运动员又当裁判员的局面，转变政府科技管理职能，政府各部门不再直接管理具体项目，由专业机构参与项目指南编制、负责受理项目申请、组织项目评审、进行项目的过程实施管理和验收等具体工作。因政府长期忙于行政事务工作，对项目管理整体把握较为容易，但对细节问题更容易忽视，专业机构作为从事项目过程管理的独立第三方，更有利于把握一些细节问题，筛选出符合条件的创新资源承担主体，管理更具客观合理性。

3.3.2 突出专业性 项目管理中的主体参与是人，因此要实现项目管理的专业化，不仅仅只是在项目管理流程上实现精细化、规范化、全链条、全流程的管理，也要在管理人员的专业上实现对项目领域前沿成果的基本了解，在项目管理过程中能够及时总结好的经验做法，提高科技计划项目的管理效率，提升支撑服务能力。要建立责权利统一的协同联动机制，制定项目管理人员特定的薪酬和岗位管理制度，同时给予专业机构更大人事自主权，可根据工作任务的需要，聘用管理、服务、研究等高水平专业机构人才。

3.3.3 强调系统性 在项目组织实施过程中，应按照国家有关规定和标准规范要求，保障项目指南编制、项目申报、项目受理、立项评审、任务书签署等环节的连续性、系统性，在项目立项后设置项目管理人员负责跟踪项目管理工作，如出现人员变动，及时交接工作，最后形成完整的档案资料，实现项目管理进行全链条完整记录。积极开展系统信息化建设，运用现代化信息手段，做到留痕管理，逐步实现无纸化的数字化管理，提高项目管理流程的整体水平。

3.3.4 遵守规则性 要建立较为完善的内部管理、质量控制、风险控制等管理制度和层次明晰、职责明确的保密工作责任体系，相关人员要按照制定的规则履职尽责，保证完成工作任务，同时向社会公开各项非涉密事务，使项目管理人员和公众及时了解实施动态，随时接受社会监督。

3.4 改革路径模式选择

在充分调研各省构建或改建专业机构的基础上，结合四川农业科技计划项目管理的实际情况，要一步建成独立运行的第三方项目管理专业机构存在一定的困难。为加快四川科技项目管理改革的进程，建议从自身体系建设、制度建设、政策指导等方面予以管理机构的保障及支持的前提下，探寻适合四川省项目管理的专业化模式，积极稳妥推进四川省科技体制改革。

3.4.1 组建项目管理专业机构 按理想化的模式组建项目管理专业机构，保障项目管理的独立性和专业性固然好，但根据中国国情，在专业机构的定位上就决定了项目管理专业机构为靠近政府的第三方，且目前处于体制改革潮流中，新建事业单位有一定的难度，同时大量的工作需要大量的专业管理人员承接，在短时间内具有一定的难度。另外从政府的角度来看，项目工作可以作为政府工作的一种抓手，突然从项目管理工作中解脱，短时间也无法适应工作方式的转变。目前，在全国范围内未见新组建的项目管理专业机构。

3.4.2 遴选改建项目管理专业机构 通过日常项目管理工作，可以遴选项目管理单位改建成项目管理专业机构。国内的项目管理专业机构目前均是这种模式。目前，国内的项目管理专业机构通过分领域承接管理工作，实现了项目流程、操作上的规范化，但在一定程度上也限制了人员的发展。结合四川情况，整体科技计划项目立项金额较小、项目数量较多、项目管理人员分散等实际问题，如通过遴选改建专业机构，虽然部分人员具有相应的管理经验，但每个单位在成立之初即有明确的职能定位，现有人员无法满足大量的管理工作的需要，且无法满足在项目全领域均具有理论知识，在项目过程中也无法保证对承担单位的进行专业理论指导。

3.4.3 对口服务模式 四川省的项目管理工作长期由业务部门对口的事业单位承接并管理，相关人员均具有相应的专业理论知识和一定的管理经验，且在工作上具有一定的连续性，保证了项目管理工作的延续性和专业性。就目前四川的项目管理情况来看，事业单位在工作上的独立性还无法保障，推动工作效率缓慢的问题还依然存在，但事业单位在项目上的管理理论知识、服务专业性也是有目共睹，且与处室的沟通、交流还算顺畅，管理工作相对也较为顺利。在推动科技体制改革的大背景下，政府部门也需要赋予对口服务单位一定的管理权，并定期进行培训、指导、监督，同时对于发现的问题要求其及时整改，实现政府与管理主体的信息互通，确保项目管理的服务质量和目标实现。目前，云南省开展了对口服务的项目管理工作的试点工作，因长期开展对口服务工作，在试点工作运行中基本实现无缝对接，整体运行良好。

综合分析以上专业机构构建的模式，结合四川农业科技计划项目管理模式，短期内能够有效推进项目专业化管理运行的还是专业领域对口服务模式。为了四川省项目管理的专业化，可以先以对口服务的模式开展专业化的试点工作，通过试点工作积累经验的同时，探索项目管理专业机构的构建模式，在满足了专业机构的基本条件后，再进行推广示范，真正实现专业机构对项目的管理。

3.5 改革风险和防范

实行专业机构进行项目管理，虽然可以有效促进转变政府科技管理职能，解决“两张皮”的问题，但因专业机构同时掌握了项目管理的决策权和执行权，如果监督和风险防控体系不到位，同样容易出现廉政风险问题，造成“老虎转移”，形成“二政府”。因此，专业机构要按照全流程精细化管理的具体要求进行管理，以市场竞争力、提高服务水平的同时，有效规避项目管理中的风险防控点。对于廉政风险，要建立监督机制，完善顶层设计和决策机制，接受社会监督，强化自我监督，强化关键部门与岗位的监督，把监督作为常态化的一种管理模式，加大惩戒力度，标本兼治、惩防并举。

4 结语

综上所述，科技计划项目管理是一个长期的系统工程，各级管理部门都在实施过程中不断总结经验、调整完善管理体系，积极探索建立符合四川省实际情况的专业机构建设的模式，有效推进项目管理的体制改革。