《民法典物权编草案》（二审稿）对若干重点问题的回应

民法典各分编草案于2018年8月提交全国人大常委会进行初审，6个分编分别是物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编和侵权责任编。其中，物权编草案共253条，在条文数量上居于6个分编草案的第二位，仅次于合同编草案，后者有五百多条。物权编非常重要，是保护国家、集体和私人财产权的重要法律依据。民法典各分编草案经初审后，自2018年12月开始拆分为若干单元，陆续提请全国人大常委会进行二审。其中，物权编草案和人格权编草案在2019年4月进行了二审。从物权编草案二次审议的情况看，全国人大常委会组成人员和列席人员共一百多人都作了发言，大家对这一稿总体上是认可的，认为其在一审稿的基础上能够积极回应社会上出现的一些新情况新问题，积极回应人民群众的一些新期待新诉求，同时，其体例结构更加合理，内容更加完善。

笔者认为，民法典的编纂要体现与时俱进的原则，这是做好民法典编纂工作必须贯彻的一个非常重要的原则。因为我们编纂的是21世纪的民法典，应该有一个新的气象，应该反映当前社会经济生活中的新情况新问题。对实践中出现的新情况新问题作出相应的回应，是做好民法典编纂工作、提高立法质量的很重要的一点。因为法典的编纂不是法律的汇编，民法典编纂不是把物权法、合同法等法律汇编成册就可以，而一定要与时俱进，要对现有法律中一些不适应实践需要的内容进行相应的修改完善。对适应实践需要的新内容进行增补，这体现了法典编纂的价值。民法典各分编草案的内容都体现了民法典编纂的与时俱进。例如，2018年12月提请全国人大常委会二审的民法典合同编草案，针对高铁上霸座、公交车上抢方向盘等社会公众高度关注的问题，从承运人和乘客的角度规定了相应的权利和义务。类似地，《民法典侵权责任编草案》（二审稿）针对自然人自愿参加的一些有一定危险性的活动，确立了自甘冒险的原则，这也是想从侵权责任的角度回应和解决一些学校不愿意组织足球比赛等高风险活动的问题。就《民法典物权编草案》（二审稿）而言，其主要对一审稿的内容作了以下四个方面的修改和完善。

一、完善了农村集体产权制度的相关内容

深入推进农村集体产权制度改革，是党中央作出的一个重大决策。为此，《民法典物权编草案》（二审稿）完善了相关部分的内容，以适应农村集体产权制度改革的需要。

其一，完善了农村土地征收补偿制度。2018年12月，全国人大常委会对《土地管理法修正案（草案）》进行了初审，其中涉及农村集体土地的征收补偿问题。《民法典物权编草案》（二审稿）与之相衔接，规定征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付农村村民住宅的补偿费用。当然，现行《物权法》在这方面也有相应的规定，体现在第42条第2款：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《民法典物权编草案》（二审稿）在该款的基础上进行修改完善，突出了补偿村民住宅的内容。因为《物权法》只是笼统规定地上附着物应予补偿，村民住宅也属于地上附着物，但该法没有明确规定村民住宅的补偿。《民法典物权编草案》（二审稿）直接采用“农村村民住宅和其他地上附着物”的表述，更加明确地将村民住宅纳入补偿的范围，体现了对农民居住权益的保障，确保不因征地拆迁而影响农民住有所居。

其二，完善了农村土地承包制度。2018年12月，全国人大常委会通过了修改《农村土地承包法》的决定。为贯彻中央关于农村土地“三权分置”改革的要求以及与修改后的《农村土地承包法》相衔接，《民法典物权编草案》（二审稿）对《物权法》第11章“土地承包经营权”的相關内容进行完善，明确规定承包期届满后，土地承包经营权人可以依照农村土地承包的相关法律规定继续承包，也可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式流转土地经营权。同时，二审稿删去了《物权法》第17章“抵押权”中关于耕地使用权不得抵押的规定，以适应“三权分置”后土地经营权入市的需要。现行《物权法》第184条规定了不得抵押的财产范围，其中包括耕地等集体土地的使用权。《民法典物权编草案》（二审稿）不再禁止耕地抵押，就是为贯彻“三权分置”原则而作出的修改。因为农民享有的承包经营权原来只能是一个整体，改革后承包权与经营权可以分离，农民可以保留承包权而把经营权流转出去（流转给村内其他村民或者城市的一些工商企业）。这是一个新的用益物权。农村土地经营权流转期限达到5年以上的可以进行登记，登记后就变成用益物权，这种用益物权可以基于融资的需要进行抵押。

其三，完善了农村集体建设用地和宅基地制度。农村集体建设用地和宅基地的问题涉及农村集体产权制度改革。《土地管理法修正案（草案）》中有一些相关规定，民法典物权编中农村集体建设用地和宅基地使用权的相关规定需要与之相衔接。《民法典物权编草案》（二审稿）体现了这一点，具体是第154条“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理”，以及第153条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”。按照《土地管理法修正案（草案）》的规定，农村集体经营性建设用地可以依法入市，《民法典物权编草案》（二审稿）对此虽然没有明确规定，但作了衔接性的规定，即可以适用土地管理法的相关规定。

二、完善了业主的建筑物区分所有权制度

立法机关在民法典物权编的制定过程中进行了大量调研。通过调研发现，基层群众最关心的是小区的相关问题，很多业主对民法典物权编中建筑物区分所有权这一章如何规定尤为关注。

在调研中，基层群众反映的问题主要集中在三个方面。一是业主大会、业主委员会成立难。虽然《物权法》有相关规定，但目前小区成立业主大会、业主委员会的比例还很低，相当多的小区由于各种原因，未能成立业主大会和业委会。二是建筑物维修资金使用难。业主在购买商品房时都交了一笔名为建筑物维修资金的费用，但入住后发现这笔资金使用起来非常困难。因为按照《物权法》规定的决议程序，需要有符合法定人数的业主同意，而现实中普遍存在业主开会难、议事难、表决难等问题，导致维修资金难以动用。三是对小区里的违法行为处理难。有些小区的业主存在一些违法行为，如私搭乱建、侵占公共通道、饲养宠物违反有关规定等。这些不良现象时有发生，对此如何处理，受影响的业主如何维权，都是需要解决的问题。针对上述问题，《民法典物权编草案》（二审稿）作了相应的回应。

首先，针对业主大会、业主委员会成立难的问题，《物权法》只规定地方政府有关部门应当对设立业主大会、选举居委会予以指导，而《民法典物权编草案》（二审稿）专门增加了居民委员会也应当对设立业主大会、选举居委会予以指导。因为在现实生活中，仅规定政府有关部门的指导义务还不够，小区所属的居委会与小区联系密切，并且很多政府部门也是委托居委会进行指导，所以《民法典物权编草案》（二审稿）把居委会加为指导义务人，就从法律制度上促使更多小区成立业主大会、设立业主委员会，便于小区居民自我管理和维权。

其次，针对建筑物维修资金使用难的问题，《民法典物权编草案》（二审稿）完善了公共维修资金使用的表决程序，降低了通过相关事项的表决要求，将一审稿第73条规定的应当经参与表决的业主中专有部分面积和人数占比“双过四分之三”同意，修改为“双过半数”同意。另外，《民法典物权编草案》（二审稿）还增加了一款规定：紧急情况下需要维修建筑物及其附属设施的，业主大会或者业主委员会可以依法申请使用维修资金。因为很多情况下维修资金的使用是很紧急的，例如雨季到来时很多老旧小区的房子出现外墙皮脱落或房顶漏雨现象，需要马上进行维修，如果按照一般的决议程序将难以很快申请到维修资金，导致建筑物出现严重影响居住的情况或者出现险情。不少地方立法都对紧急情况下使用维修资金规定了特别程序，以满足特事特办、及时维护业主权利的需要。《民法典物权编草案》（二审稿）吸收一些地方立法的经验，对紧急情况下动用维修资金作了相应的规定。

最后，针对小区内的违法行为，如私搭乱建等，《民法典物权编草案》（二审稿）第81条增加了一款规定：行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门投诉，有关行政主管部门应当依法处理。实践中，对于小区内的违法行为，一些基层执法部门并不愿意介入管理。该条内容明确要求相关行政部门积极执法，对小区内的违法行为依法进行处理，也是为了适应加强小区管理，更好地维护业主合法权益的需要。

三、完善了居住权制度

现行《物权法》并没有规定居住权。在民法典编纂过程中，物权编草案针对我国的现实情况，并借鉴有关国家的立法经验，在用益物权部分增加了居住权的专章规定，以满足特定人群的居住需求。总体上看，各方面对增加规定居住权制度是高度认可的，并希望作进一步完善。在此背景下，《民法典物权编草案》（二审稿）对居住权制度作了进一步完善，明确规定居住权是无偿设立的用益物权。强调居住权的无偿设立性，是为了将居住权与其他性质的权利区分开来。市场上通过租赁关系对他人房屋形成的权利也包含居住权，其与作为物权的居住权究竟有什么不同？這一问题不明确，就容易让人产生很多误解。因此，《民法典物权编草案》（二审稿）强调居住权不是通过租赁形成的居住权，而是一种用益物权，并且是当事人通过签订合同无偿设立的。从比较法来看，一些大陆法系国家如德国、法国、意大利等都规定了居住权制度，且居住权基本上是无偿设立的。《民法典物权编草案》（二审稿）规定居住权无偿设立，也是符合大陆法系国家的典型立法例的。同时，关于居住权合同的具体条款，《民法典物权编草案》（一审稿）并没有作出规定，二审稿第159条规定：“设立居住权，当事人应当采用书面形式订立居住权合同。居住权合同一般包括下列条款：（一）当事人的姓名和住所;（二）住宅的位置;（三）居住的条件和要求;（四）解决争议的方法。”这一规定是对居住权制度的进一步完善。

四、完善了担保物权制度

民法典物权编对担保物权部分的修改，总的立法精神是要进一步优化营商环境，进一步增强我国在吸引投资方面的优势。《民法典物权编草案》（二审稿）在一些方面的修改反映了这方面的要求。例如，对于抵押合同、质押合同的内容，《物权法》有一些很具体的规定，对抵押物、质押物的名称、质量、数量、状况、所在地、所有权归属等都作了要求，《民法典物权编草案》（二审稿）只要求在抵押合同和质押合同中规定抵押物、质押物的名称、数量等，作一般概括性的描述即可。

同时，《民法典物权编草案》（二审稿）还统一了担保物权的清偿规则，体现在第205条。该条规定：同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖财产所得的价款，抵押权已登记的，按照登记时间先后确定清偿顺序;抵押权已登记的先于未登记的受偿;抵押权未登记的，按照债权比例清偿。其他可以登记的担保物权，清偿顺序参照上述规定。也就是说，只要是可以登记的担保物权，都可以适用这一清偿顺序。这就明确了统一的担保物权清偿规则，有利于改善营商环境。

作者简介：黄薇，女，全国人大常委会法制工作委员会民法室主任。