新中国70年我国政府粮食储备体系的演变

文/亢霞

改革开放初期，粮食部门派工作人员，深入田间地头积极为农民粮食生产和整晒提供服务。

政府粮食储备是我国粮食安全管理的重要抓手。新中国成立以来，政府粮食储备管理机构虽然几经变迁，但是我国粮食储备已经初步形成了以中央统一领导为基础，中央储备与地方储备、政府储备与企业储备互为补充、协同发展的统一体系。通过不断改革完善粮食储备管理体制机制，聚焦科学确定粮食储备功能和规模，不断健全和完善粮食储备运行机制，服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力的粮食储备体系目标更加清晰明确，我国政府粮食储备从传统粮食储备体系向围绕建设现代化经济体系和高质量发展的现代粮食储备制度转变迈进。

新中国成立后至改革开放前，支持经济建设和提高备战能力，建立了政府粮食储备雏形

1.新中国成立初期，逐步组建粮食管理机构。新中国成立初期，由于受到战争破坏，1949年全国粮食总产量11318万吨，每亩产量仅为136斤，人均粮食占有量418斤，粮食供应十分紧张。为保障军需民食，1949年12月，中央财政部召开了全国粮食会议，建议加强粮食部门机构，并建立垂直领导的国家粮库，统一管理和调度公粮。1950年3月，当时的政务院发布了《关于统一国家公粮收支保管调度的决定》，相继建立了各大行政区、省及省以下的市县各级粮食局和中央公粮库。为统一领导全国的粮食经营和粮食管理，分别建立隶属于贸易部的中国粮食公司和隶属于中央财政部的粮食管理总局。当年3月1日，成立了中国粮食公司，所属的华北、华东、中南、西北、西南和东北6个区公司，各省、市公司以及省、市以下的分支公司也相继成立。地方各级粮食公司成立后，粮食批发价格、粮食及资产调拨和现金回笼三项由中央统一管理，执行政策、完成任务及干部配备、调动、补充由地方政府管理。同年11月1日，粮食管理总局在财政部原粮食处的基础上正式成立。1952年9月，在中国粮食公司和粮食管理总局合并的基础上，成立中央人民政府粮食部，主要任务是保证军需民食，稳定市场粮价，加强国营粮食商业地位，促进生产，巩固工农联盟。这一时期政府提出了“储备粮”的设想，粮食管理机构的主要作用是大规模组织粮食调运，对保证大城市粮食供应、平抑粮价、打击不法商贩和巩固政权发挥了重要作用。

2.计划经济时期，粮食储备与粮食经营一体发展。为支持国家大规模经济建设，1953年10月16日，国家实行统购统销政策。为应付灾荒和各种意外，1954年10月，中共中央《关于粮食征购工作的指示》文件中明确提出国家必须储备一定数量的粮食。1955年，开始从周转库存粮食中划出一部分作为储备粮，“甲字粮”初步形成，并对其划定专属的仓库和保管费用等资金支持。“甲字粮”的目的是备荒储备，是构成我国粮食储备的重要部分，其粮权属于中央，计划由粮食部或商业部下达，采用“专仓管理、专项资金、单独统计”的管理方式。但是由于当时人均粮食占有量不到600斤，粮食供应十分紧张，建立起来的储备粮也很快用于国家粮食的周转和应急需要。

由于台海局势紧张，为提高备战能力，1962年国务院和中央军委决定建立军用“506粮”，即战略储备粮。“506粮”储备数量是以50万人食用6个月测算的储备粮食数量规模，实行军政共管，其粮权属于中央军委，计划由粮食部与总后勤部联合下达。受大跃进影响的粮食产量逐步恢复到1957年的水平，1966年我国粮食产量首次突破2亿吨，根据粮食供求形势变化，逐步建立国家和社会粮食储备，我国的粮食储备制度逐步形成雏形。至此，我国政府粮食储备主要由两部分组成：甲字粮、“506”粮。同时，粮食部门建立了包括企业商品库存即周转储备的粮食储备，农村集体也将上缴国家公粮后的一部分剩余粮食作为农村集体储备粮食。所有储备粮(集体储粮除外)都由粮食部负责管理；对城乡居民的粮食购销实行计划收购和计划供应，实行严格的国家垄断经营，严禁私商自由经营粮食。1970年，粮食部与原有的商业部、全国供销合作总社和中央工商行政管理局合并为商业部。

在这段时期，随着农村经营管理体制的变化，农村集体粮食储备迅速下降，甚至基本为零。粮食储备体系中甲字粮与“506粮”规模基本不变，粮食储备主要是依靠粮食部门建立的周转储备。由于粮食储备与经营体系合二为一，粮食储备及其调拨计划得到不折不扣的落实，对新中国确立社会主义道路初期，调整社会生产关系，促进经济社会发展提到了“定心丸”作用。

改革开放后，逐步理顺体制机制，大力推进政府粮食储备体系完善和发展

1.核定粮食周转库存，探索建立补贴包干办法。1978年起，农村陆续推行了家庭联产承包责任制。1979年6月，国家周转库存只够满足四个月的使用，达到了当时的警戒线，如果再降低库存水平，部分地区将出现周转困难或供应紧张的情况。粮食管理工作开始改变高度集中的粮食计划体制，在坚持统购统销政策和征购、销售、调拨、库存“四统一”的管理制度下，实行稳步放活的管理体制，并再度设立粮食部。此后，国家大幅提高粮食统购价和超购加价水平，允许议购议销，恢复集市贸易，调动农民生产积极性。1982年，粮食部并入商业部。随着粮食生产稳定增长，粮食供求相对充裕，按照多购多存、充实国家仓库的思路，逐步充实国家粮食储备规模，用于中央开支专项用粮和区域间的粮食供求余缺调剂。国家粮食储备和周转库存，粮权属于中央，由粮食行政管理部门统一调拨。1985年，国家决定取消粮食统购，实行粮食合同定购，标志着自1953年以来实行了32年的粮食统购统销制度开始逐步退出历史舞台。同时，调整了农村粮油购销价格，改变农村粮油购销价格倒挂的状况，实现了农村粮油购销同价（主要原因是1979年提高粮食统购价格，但是销售价格一直未调整，造成了购销价格倒挂，财政负担重。1993年，放开市镇居民销售价格，实现市镇居民购销同价），并将农业税以征收粮食为主改为按粮食“倒三七”（30%按原统购价，70%按原超购价）比例征收。为了解决调拨亏损价差的问题，经营平价粮油开支的粮食企业按照销售量和库存数量，由财政对其实行定额补贴，核定的各省（区、市）粮食周转库存总额为920亿斤，超过周转库存定额的粮食由中央支配，费用由中央财政按每百斤2.2元予以补贴。此后，国家逐步缩小计划调节范围，扩大市场调节范围，一方面，数次调减粮食合同定购任务，提高定购价使其逐步接近市场价，提高统销价格，逐步改变粮食购销价格倒挂状况；另一方面，调动地方管好粮食的积极性，中央对各省区市的粮食购销调拨和粮食财务实行包干办法，多购少销结余的粮食和补贴款归地方，少购多销的粮食及增加的补贴款均由地方自行解决。这一时期，改革开放激发了社会生产力的大发展，促进了粮食流通改革快速发展，也为探索建立和粮食储备体系提供了机遇。

2.设立专项粮食储备，建立了中央和地方储备体系架构。随着粮食流通市场化改革进程的推进，在逐步放开粮食市场的同时，为增强对粮食市场价格风险和突发自然灾害等意外情况的粮食安全保障，1990年9月，国务院颁布《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，正式建立国家专项粮食储备制度，在商业部下成立了专门的管理机构——国家粮食储备局。国家专项粮食储备的差价由中央财政贴息补助。国家专项储备粮也被称为老体制专储粮，其粮权属于国务院，它的利息费用由中央财政拨付至各省级财政，再由地方粮食部门负责拨付至各承储库点。1991年，国务院发布《关于进一步搞活农产品流通的通知》，提出要对重要农产品逐步建立和完善风险基金制度。1993年，国务院发布《关于加快粮食流通体制改革的通知》，按照“米袋子”省长负责制的要求，建立和充实必要的地方粮食储备，尽快达到产区保持3个月销量、销区保持6个月销量的水平。经过几年的实践，各地方的储备粮都达到了一定规模，少则几亿斤，多则几十亿斤，一般都能维持当地2～3个月销量。

总体看，按照集中领导、分级管理、统放结合的原则，中央粮食储备主要是通过适当集中一部分粮权，增强中央对粮食的宏观调控能力，通过财政贴息和银行贷款等方式，对粮食储备在资金上予以支持；地方粮食储备主要是促使地方政府在一定程度上分担中央对粮食安全的部分职责，但也存在中央与地方粮食储备层级结构过于复杂、商品库存与安全储备难以分开等问题。

3.建立粮食风险基金，为中央和地方粮食储备提供资金保障。

随着经济体制改革的深化，为了用经济手段稳定粮食市场，防止粮食价格大幅波动，国家建立了粮食风险基金。粮食风险基金是实施经济调控的专项资金，由中央粮食风险基金和地方粮食风险基金两部分构成，分别由中央财政预算安排、中央补助和地方财政预算安排构成。1995年，国务院《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》明确划分了中央和地方的粮食事权。自此，国家粮食储备局实行垂直管理的国家专项储备粮油也被称为新体制专储粮，它的利息费用直接由中央财政拨付至国家粮食储备局，再由国家粮食储备局拨付至各承储库点。

4.深化粮食流通体制改革，建立中央与地方粮食储备财权和事权独立决策的运行机制。1998年国务院在《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》中提出，完善粮食储备体系，建立健全储备粮管理制度，实行储备和经营分开，国家粮食储备局负责中央储备粮管理，中央储备粮实行垂直管理；建立和完善省级粮食储备制度，省级粮食储备报国务院备案。1999年，调整了中央储备粮管理机构，将国家粮食储备局改为国家粮食局，负责全国粮食流通宏观调控的具体业务、行业指导和中央储备粮行政管理；组建了中国储备粮管理总公司，负责中央储备粮的经营管理，中央储备粮的利息和费用由中央财政承担，增强政府对粮食市场的调控能力。地方实行省长负责制，全面负责本地粮食的生产和流通，负责本地区粮食仓储等流通设施的规划、建设、维修和改造。地方储备粮的亏损则由粮食风险基金弥补；地方政府根据本地需要落实省级（或者市、县级）粮食储备，地方储备粮的费用补贴标准参照中央储备粮，主要由粮食风险基金和地方财政承担。在这种情况下，政府的粮食储备分成了中央与地方储备两个独立版块，事权、财权独立运行。但由于中央储备粮与地方储备粮协同运作机制尚未建立，在实际运行中，中央储备与地方储备粮食经营有时相互掣肘，在一定程度上影响了粮食储备的整体效果。

5.构建统一的国家物资储备体系，加快推动中央储备与地方储备、政府储备与企业储备互为补充、协同发展的新格局。在新形势下，为确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上，进一步明确地方政府维护国家粮食安全的责任，2014年国务院出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》。2015年起，用五年时间实施“粮安工程”，建设粮油仓储设施、打通粮食物流通道、完善应急供应体系、保障粮油质量安全、强化粮情监测预警、促进粮食节约减损等。2017年，国务院办公厅出台《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》。2018年组建国家粮食和物资储备局，从加强对国家储备的统筹规划高度，构建统一的国家物资储备体系，全面提高国家粮食和战略应急物资储备安全保障水平。地方则根据具体情况，分别组建成立了省级粮食和物资储备局，黑龙江、湖北、青海三省设立了粮食局，市级基本保留了粮食和物资储备局，大部分县级粮食局归到了县发改局，加挂粮食局的牌子。2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》。随着粮食储备管理机构职责的明确以及体制机制的改革完善，通过进一步优化各级储备粮规模、品种、布局，政府粮食储备在提升国家储备应对突发事件的能力方面有了新提高，在构建统一的国家物资储备体系上有了新突破。

总体来看，在不同的历史时期，政府粮食储备为促进粮食生产发展，保障粮油供应，推动经济社会发展作出了重要历史性贡献。可以说，过去的70年，我国粮食流通体制成功实现了由高度集中计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，实现了由解决短缺温饱到全面小康和营养健康消费需求导向的转变，实现了由自给、半自给向大流通、大贸易、大产业、大市场的全方位发展的转变。政府粮食储备作为保障国家粮食安全的重要物质基础，是不断增强粮食宏观调控能力、大幅提升粮食仓储物流能力、提升粮食流通监管水平和治理能力、推动粮食产业强国建设的重要“压舱石”。