中国粮食价格的两次重要闯关

文/郑文慧

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当代制度经济学家科斯认为，中国的改革开放，无疑是二战之后“最为伟大的经济改革计划”，“中国的奋斗，就是人类的奋斗。”改革开放40年，也是中国这片热土波澜壮阔的40年，经济、社会、文化等方方面面，无一不发生着深刻的变革，涌动着蓬勃的思潮。这是一段浩大的历史，要从中总结出成功的本质，并非易事。但从根本上，改革的，是我们与市场的关系；开放的，是我们与世界的关系，亦即我们与国际市场的关系。总归离不开“市场”二字。市场经济具有一种动态的张力，能够把一切微细胞都调动起来，并在碰撞中激发出创意，同时也在市场机制的调解下自发形成整体的平衡。

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是一个崭新的提法，也是一个重大的理论观点。这个提法表明，决策层围绕政府与市场关系的认识在继续加深，也会在经济体制领域推动更深入的市场化改革。

价格机制是市场机制中的基本机制，是指在竞争过程中，与供求相互联系、相互制约的市场价格的形成和运行机制。市场经济有效配置稀缺资源和形成兼容激励机制的两大基本功能，都是通过价格机制实现的。所以说，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键，市场化改革的重中之重是价格机制改革。

作为关乎国计民生的“粮食”，从计划走向市场，从“粮票时代”走向“钞票时代”，粮食流通体制的市场化，最关键的一环就是实现了价格闯关。总体来说，中国的粮食价格改革是朝着市场化方向推进并与经济体制改革相适应的，沿着“国家完全干预”到“国家干预为主、市场调整为辅”再到“市场调节为主、国家干预为辅”的路径转变。不过，近10余年来，随着托市政策的实施，国家通过敞开收购再次主导了市场价格。这样的价格机制导致粮食市场形成“三量齐增”的局面，国际竞争力下降，而无效供给增多，因此，开展新一轮深化粮食价格机制的市场化改革迫在眉睫，第二次价格闯关的号角已经吹响。

从计划到市场：第一次价格闯关

1950年，面对战乱之后几近崩溃的经济，党和人民政府开始酝酿对粮食进行计划供应。1953年，中共中央作出一项重大战略决策，对粮食等农产品实行统购统销。1955年8月25日，国务院又出台了《市镇粮食定量供应暂行办法》。同年9月，以“中华人民共和国粮食部”名义制定的1955年版全国通用粮票开始在全国各地发行使用，粮票和购粮证作为“第一票”进入了新中国的票证历史舞台，中国自此拉开了长达约40年的“票证经济”序幕。

要做到“全国一盘棋”实际上是非常繁杂艰难的事，其系统要求之庞大，内容要求之精细，足以让人殚精竭虑。据广东粮食志资料，为实现粮食的“定产、定购、定销”，1955年全体动员，整整花了三个月时间，才确定了全省各家各户的产购销数字。而这些数据的科学性仍值得考究。其实，在统购统销年代，中央也考虑到这个问题，其间也不断出台了一些更灵活的调整政策。1965年，全国粮食征购任务“一定三年”，1970年改为“一定五年”，相当于给地方下放了更多的自主权。

在计划经济体制下，商品的价格也是由中央“给定”的，包括制定每年的粮食统购、统销价，缩小地区价差，限定品质价差，抹平季节价差等。国家希望以此来实现物价的平稳，但很多时候却难如愿。事实上，即使在计划时期，也从没有停止过以价格杠杆来调节人们的供需。“文革”时期，粮价长期冻结，而生产资料价格却连年上涨，严重挫伤了农民的积极性。加上上世纪60年代初期我国粮食供求出现严峻的紧张局面，为调动农民产粮积极性，广东省先后两次上调稻谷的统购价，涨幅累计达到38.9%，以此刺激生产。但是，价格从来都是在市场的交易中形成的，不可能被正确地“制定”出来。

如果说从新中国成立后到改革开放前这段时间，我国对人口和生产资料的流动限制得非常严格，人为地构造出一种“静态”的经济形态，使得粮食的统购统销体制有一定的实施基础。那么，随着经济和社会的发展，相对静止的格局不断被打破，按照以前的模式实行统一配给所耗费的人力、物力必然是天量的，效率之低不难想象。这样的情况下，具有计划经济典型特征的统购统销体制已不再具有继续运行的支持和经济性，自然要退出舞台了。

1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，必须改革既不反映成本、又不反映市场供求关系变化的计划价格制度，“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。但放开价格会不会“乱”呢？这是当时人们普遍的一个担忧。从计划到市场，这条道路是迂回曲折的。广东是价格改革最早的省份，其受到的阻力也很大。1984年11月，广州蔬菜价格全面放开，价格上浮，加上天气影响，菜价上涨较大，市民反映强烈。不断有人批评“广东搞乱了全国”，“广东要在全国当‘老大’”等等。面对这些议论，当时负责价格改革的国家体制改革委员会委员詹武，一年内三下广东调查，最后得出结论：广东走出了一条价格改革的新路子。这个调查报告得到中央领导的肯定，初步为广东价格改革正了名。

到了上世纪90年代，广东的价格改革深入到粮食领域，改革的步伐同样与艰难相随。1992年初，邓小平同志发表著名的“南方谈话”，同时，经国务院批准，广东省按照“计划指导、放开价格、加强调控、搞活经营”的原则，在全国率先进一步改革粮食购销管理体制。同年4月4日，广东省粮食局印发《关于粮食购销管理体制改革后粮食供应管理几个具体问题的通知》，决定停止省通用粮票、流动粮票的流通。广东成为全国第一个停止使用粮票的省份。

1992年底，全国844个县（市）放开粮食价格。长期以来，国营粮店对城镇职工的粮食销售价格低于国家从农民那里收购的价格，差额由财政补贴。据《炎黄春秋》载，1991年，粮食价格补贴400多亿元。其中城市补贴200多亿元。平均每个市民补贴130～150元。用这些钱可以买好大米100公斤，这是将近一年的口粮。理论界早就算出了这一笔账，建议放开粮食价格。但是，放开粮价的政治风险太大，迟迟不能决定。过去一直把粮食价格当政治问题，在上世纪五六十年代，玉米面提价一分钱，事先要层层开会，作好充分的思想动员，还让党员以党的纪律保证不去抢购。1992年底，各地的库存粮食比较多，这些库存粮食占压不少资金，还希望抢购走一部分。所以，这次全面放开粮价，比过去玉米面提一分钱还简单。事先没有保密，也没人去抢购。

到1993年春天，政府定价的比重已经很小了。按社会零售商品总额计算，95%已经放开；在农副产品收购总额中，90%已经放开；在生产资料销售额中，85%已经放开。就是西方市场经济国家，政府管理的价格也有20%左右，中国放开价格的比重不比西方国家低。可以说，价格已经放得差不多了。1993年，国务院决定在国家宏观调控下积极稳妥地放开粮食价格和经营，实行“保量放价”，即保留粮食定购数量，价格随行就市，继续实行和改进粮食定购“三挂钩”政策，取消国家食油收购计划和食油定量供应政策，取消食油指令性调拨计划。当年的全国“两会”召开，代表委员们就餐第一次不再需要缴纳粮票。4月，国内贸易部发出《关于对现行粮票进行处理的通知》，决定废止粮票的使用。5月10日，北京市政府正式宣布，从这一天起，取消粮票。自1955年起，有“中国第一票”和“第二货币”之称的粮票完成了其40多年的使命，退出了历史的舞台。这也意味着以统购统销的粮油管理制度为标志的粮食计划经济的票证时代结束，取而代之的是市场经济时代的开启。可以说，中国粮食价格的这一关终于闯过来了！

2004 年以来：粮食托市收购政策下的“政策市”

2004年5月，国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（即粮食流通体制改革的总体方案），决定在总结经验、完善政策的基础上，按照有利于粮食生产、有利于种粮农民增收、有利于粮食市场稳定、有利于国家粮食安全的原则，全面放开粮食收购市场。

但同年，粮食最低收购价政策开始实施，令理论上已经全面放开的中国粮食市场变成了“政策市”。最低收购价收购主要是针对水稻和小麦。在2008年之后，国家对玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗农产品，在一些主产区实行临时收储。实际上，临时收储与最低收购价收购均可划分至托市收购范围。取消粮票之后，从消费者的感知上，粮食购销已经完全市场化，但国家实行最低收购价制度的这十多年，粮食行业却有不同的感受，粮食市场迫切需要第二次价格闯关。

毋庸置疑，托市政策的实行有其历史背景，对保障全国粮食安全也起到不可或缺的作用。从2004年开始，我国粮食产量连年丰收，粮食价格面临着较大的下行压力，如何调控粮食市场价格，继续稳定粮食生产，避免重蹈谷贱伤农的老路，成为决策者面临的主要问题。国家通过实施最低收购价政策来稳定粮食生产、引导市场粮价和增加农民收入是众多宏观调控措施中的重要一项。

不过，托市政策是一种补贴“流通环节”的方式，而非直接补贴“生产者”，容易干预粮食市场的价格形成机制，从市场定价变为“政府定价”。一方面，托市价格由政府制定，一定程度上会偏离于真正的市场价格；另一方面，粮食从农民向收购主体转移，必然产生集中收购和轮换行为，而这些行为本身就会造成价格的波动，左右着市场价格走势，形成新的“政策季节性”效应，这对粮食行业的影响是多维度的：

一是国产粮食性价比低，在国际市场上丧失竞争力。托市政策通过连年上升的“最低收购价”和“临储收购价”抬高国内粮食价格运行底部，与国际粮食近年持续下滑的趋势形成鲜明对比，国内外价差不断拉大。总体而言，进口粮食价格仅为国内价格的2/3左右，比价优势巨大。二是性能方面，托市政策的“敞开收购”，导致优质优价难以体现，使得生产者和保管环节“重量不重质”，缺乏优质粮所需要的“单种、单收、单储”等生产、储备模式。粮食品质难以满足日益提升的需求，也就是供给侧结构性失衡，不利于我国粮食市场的发展和粮食行业的升级。三是对流通方面的影响，集中体现在“两个倒挂”上：原粮和成品粮倒挂——长期的“稻强米弱”“麦强粉弱”导致市场低迷，购销不畅，粮食下游产业开工不足，但采购原粮的成本增加，亏损加大；产区和销区倒挂——产区启动托市收购后，价格被托起，而销区的粮价却得不到政府支撑，有时甚至低于产区价格，形成产销倒挂。

也因此，我国粮食市场近年出现了产量、库存量和进口量“三量齐增”的局面。2018年全国粮食总产达到1.31万亿斤，比1978年翻了一番，人均粮食占有量近900斤，均创历史最高水平。在粮食产量节节攀升的同时，我国粮食进口量同样增速迅猛。自2008年以来，中国已从粮食净出口大国转变为粮食净进口大国，2014年全国粮食进口更随着产量上到6亿吨的台阶，首次突破1亿吨大关。此外，我国粮食库存总量近年来亦达到历史高位。据美国农业今年5月份供需报告估算，中国玉米、大米和小麦的库存消费比分别为68.7%、80%以及110%，远远高于联合国粮农组织规定的17%～18%的安全标准。三大品种期末库存分别占全球总库存的60.08%、68%以及49.8%，库存量高居世界之首。产量、进口和库存量构成了我国粮食的总供给，但供给并不是越多越好，因为获得这些供给是要占用资源的，包括土地、水、资本、仓储等，超过市场需求的供给就成为了“无效的供应”。原中央农村工作小组副组长、办公室主任陈锡文曾表示,有大约1000亿斤粮食属于无效供给，这占到了总产的7.5%左右。供给侧调整，就是要减少无效的供应。

正如农业部农村经济研究中心主任宋洪远所言，“三量齐增”并不是粮食生产本身出了问题，折射出来的是我们在粮食储备和粮食价格政策方面需要调整和完善，需要加快转变农业发展方式，促进农业转型升级。

全面深化改革：第二次价格闯关启动

现阶段，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。我国粮食安全要坚持数量质量并重。“三量齐增”之所以成为一种困局，就是因为“质”没有随着量的增加而提升。要完成从“量”到“质”的转变，必须完成从政策到市场的转换，使市场发挥配置资源的决定性作用。这首先需要理顺价格的形成机制，让价格成为反映市场供需的“晴雨表”。党的十八届三中全会提出“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场”“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”。2014年的中央一号文件提出，完善粮食等重要农产品价格形成机制，逐步建立农产品目标价格制度。2015年10月，党中央、国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》，明确要求到2017年，竞争性领域和环节的价格基本放开。到2020年，市场决定价格体制基本完善，价格监督制度和执法体系基本建立，价格调控机制基本建立。2017年年末的中央经济工作会议，再次强调“让收储价格更好地反映市场需求”。粮食的价格机制改革从未放松，建立我国市场价格体系的关键性战役已全面展开。这将是一场自1988年价格闯关以来，中国又一次深刻的价格改革。

改革开放前的土圆仓

粮食行业作为一国的安身立命之本，更需不断深化改革，最大限度发挥市场的作用，激发市场主体的创造性。新一轮粮食价格闯关，其核心在于改变粮食产业的源动力，化政策补贴为市场拉动，关键在于深化价格机制的改革，出路在于构建完善的粮食市场：

1.2014 年，我国启动新疆棉花、东北(辽宁、吉林、黑龙江)和内蒙古大豆目标价格改革试点，并在试点省(区)取消相关农产品的临时收储政策。随后，玉米、稻谷、小麦最低收购价政策相继作出变革，这意味着农产品领域政府和市场的关系的重大调整。玉米是三大主粮品种市场化改革中的先行者，2016年“市场化收购+补贴”新机制的实施，让玉米价格初步实现了市场化，开始与国际价格接轨，很大程度上阻挡了进口，把外流的需求引回到了国内。收储环节价格运行机制的市场化，有助于理顺整条产业链，使得中下游行业能够“去政策化”，内需被启动。不过，尽管市场化改革初显成效，但当前玉米产业仍存在国产玉米价格的国际竞争力欠缺、玉米结构性供需矛盾突出、玉米深加工行业市场化程度较低等问题。

改革的难点还在于农民对政策的变化认知程度低于我们的预期。市场的博弈必须建立在相对充分的信息公开或者是在信息对称的基础上。要想让政策落到实处，必须要完善信息沟通机制。还有一个难点是补贴资料的真实性和审核的权威性问题。要确保国家补贴用在刀刃上，首要是建立健全的全民诚信体系以及监督机制。这并非一蹴而就的事情，整个改革必须有配套的制度辅助。

2.培育完善的粮食市场，转变产业发展动力源。造成我国粮食国际竞争力低下的最根本原因是粮食产业发展的动力源不匹配：不是靠市场内生力量作为引擎拉动，而是靠政策的外力艰难推动的。要转变产业发展的动力源，就要转变资源配置的机制，把当前依靠政策配置资源变为市场配资资源，而完善农产品价格形成机制和市场调控制度就是实现转型的关键。只有这样，才能培育一个完善的粮食市场，生产出具有竞争力的产品，摆脱低水平循环，完成粮食产业的升级。2017年9月，国务院办公厅发布《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》，这是国务院首次出台这方面的指导意见。粮食产业的重要性被提升到新的的高度。

3.站在新的历史起点上，科学把握“更好发挥政府作用”。更好发挥政府作用，不是让政府更深地介入到资源配置活动中去，而是要在保证“使市场在资源配置中起决定性作用”的前提下，管理那些市场管不了或管不好的事情。“法治”“信用”“数据”和“科技”都是新型农业现代化竞争中至关重要的因素，也是形成好的行业环境必不可少的。政府作为市场的“守夜人”，要转变思维，多在促进市场规范、有序发展方面做好服务。对于粮食行业而言，政府还有一个很重要的工作就是确保储备的充足、有效。5月29日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第八次会议强调，粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，要以服务宏观调控、稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。

国际环境越纷乱复杂，越要保持内部定力和活力。第一次粮食价格闯关，我们实现了从计划到市场，从票证时代的紧缺到货币时代的丰富的重要跨越，取得了举世瞩目的巨大成就。而这次，改革进入深水区，粮食价格也将迎来第二次闯关，进一步完善主要由市场决定价格的机制，这是构建现代化经济体系，实现粮食产业高质量发展和实现高层次粮食安全的必然要求。新时代新征程，前进的道路绝不会一马平川，我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，始终保持战略定力，守初心，担使命，不断攻坚克难，才能创造新的更大奇迹。