新中国解决粮食问题的70年探索

文/李国祥

新中国成立70年来，虽然在不同发展阶段面临的突出粮食问题不同，但是探索解决的努力从未中断，取得的成就举世瞩目。回顾总结新中国70年有关解决粮食问题的探索，对于确保国家粮食安全，把饭碗牢牢端在中国人手里，为中国现代化提供强有力的支撑，意义深远。

一、粮食短缺时代保障粮食供应的探索

新中国成立至改革开放初期，粮食问题始终是经济社会中的重大问题。如何保障居民，特别是城镇居民的粮食供应？国家在不同阶段比较并探索多种方案，先后选择了粮食自由购销、统购统销等方式和体制。

1950年，上海市成立国营上海市粮食零售公司。图为当时粮食零售店外景。

新中国成立初期，大城市不断解放。1949年到1950年初，需要政府供应的粮食数量快速增加，解放后不久的大城市粮食供求关系紧张，北京、上海和天津等城市粮商投机，先后出现四次粮食等必需品价格暴涨。应对粮价暴涨是当时解决新中国粮食问题的中心任务，采取的主要措施是从老解放区调运粮食，平衡区域粮食供求关系，增强政府对粮食的调控能力，遏制粮商等操纵粮价，确保大城市的粮食价格稳定，成效明显。通过粮食大调运，1950年三四月间，北京、天津、上海、汉口、广州、福州、成都、西安、沈阳等大城市口粮价格稳步下降，从三月上旬到四月中旬，北京等大城市大米和小米价格下降幅度超过30%，全国其他城市等粮食价格也呈现出不断下跌的态势。

如果追溯当今我国粮食市场调控，不难发现新中国成立初期党中央就形成了粮食全国“一盘棋”思想，通过粮食大调运可以有效地解决粮食供求区域不平衡问题，促进粮食价格的稳定，保障缺粮地区粮食供应。

新中国成立后，除了注重粮食大调运外，为了增加粮食供给，国家对粮食生产也高度重视。进行土地改革，减轻农民负担，兴修水利，推广良种良法，防治病虫害，这一系列举措使1950年粮食获得大丰收。

1950年至1952年是新中国成立后的三年国民经济恢复时期，粮食大幅度增产，政府对粮食价格的调控也取得了成效。但是，当时的实践也反映出国家调控粮食市场稳定粮食价格的目标任务与明显不足的能力之间的矛盾趋于严峻。如何在当时粮食生产能力条件下保障日益增多的粮食供应？这应该是粮食统购统销体制形成的思想源头。

1953年国家开始大规模经济建设，在计划经济体制下，为了保障粮食供应，国家高度重视粮食生产，后来进一步强调为以粮为纲全面发展来安排粮食和农业生产，在流通领域对粮食实行统购统销。

在粮食长期短缺条件下，解决我国粮食问题的有效保障是改革前后长期实行的粮食统购统销体制。所谓统购，主要是对农民余粮实行统一收购；所谓统销，就是由国家统一对城市、受灾地区和经济作物主产区居民供应粮食，也就是说由国家供应粮食的人口，不仅仅是城市居民，也包括部分地区的农民。

1953年在通过减轻农业税向农民减少征粮负担的同时，国家曾试图通过自由市场购买农民余粮，但是结果从市场上收购粮食不可行。这样，粮食供应必然紧张起来。1953年上半年粮食供销矛盾进一步加剧。如何保障粮食供应？当时中央决策层曾研究提出过多种方案，包括通过合作社运动动员农民增加粮食销售，提高收购价格调动农民增加粮食销售积极性，通过合同预购、用工业品换购农民粮食，等等，最终对粮食实行统购统销成为最后唯一可行的选择。

新中国成立后到改革开放初期相当长时期，我国实行粮食统购统销体制，无疑有其客观必然性，既发挥了积极作用，也存在着明显弊端。最大的积极意义是在新中国成立初期很快稳定了社会，为国家工业化提供强有力支撑。当然，粮食统购统销体制的必要性主要取决于粮食生产。改革后，家庭联产承包责任制的推行，粮食的不断增产，粮食统购统销自然也就失去了存在的意义。

20世纪60年代初，农业集体化管理体制得到了调整，最主要的是农村人民公社基本核算单位下放到生产队，在这样的背景下很多地方自发地探索各种形式的农业生产责任制，其中包产到户积极效果明显。

在粮食长期短缺时代，新中国从体制和组织形式及科技创新等多方面探索解决粮食问题的有效途径，虽然最终没有彻底解决粮食短缺和粮食供应保障等难题，但是在粮食供需存在较大缺口下按照计划征购农民生产的粮食和向居民分配粮食，至少是一种具有历史意义的探索。

二、粮食价格双轨制的探索

改革开放后，家庭联产承包责任制推行，粮食收购价不断提高，全国粮食大丰收，粮食形势发生了根本性变化，彻底改变了长期以来人们有关新中国粮食短缺难以解决的固有认识。1983年前后粮食供求关系的根本性变化，标志是新中国出现的首次农民“卖粮难”，国家面对的不再是如何保障消费者的粮食供应问题，而是无法对农民生产的粮食做到应收尽收。国家只能收购农民生产的部分粮食。

为了解决改革后粮食生产偏多带来的农民“卖粮难”和财政负担加重的难题，在部分农产品市场已经逐步放开并取得积极成效的基础上，1985年1月中共中央发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，决定对粮食统购统销体制进行彻底改革，取消粮食统购，改为合同定购，合同定购以外的粮食可以自由上市。

1985年，农村改革由土地制度二权分制改革转到了粮食价格形成机制和收购制度改革上，具体做法主要是推行粮食合同定购，更多地允许市场价格机制发挥作用，从而形成了政府干预价和市场价共存的格局，称之为价格双轨制。以粮食价格双轨制为中心构建动力机制的农业农村发展阶段，大致对应于中央决定1985年鼓励搞活农产品流通到1992年决定放开粮食消费市场这一时期，粮食价格双轨制思想和实践成为中国农业农村渐进式改革探索的标志之一。

取消粮食统购对粮食生产产生了怎样的影响？20世纪80年代中后期，改革粮食购销体制，与家庭联产承包责任制在全国普遍推行相对应，按照当时“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”制度要求，合同定购农民生产的粮食理应能够得到执行，然而事实却是合同定购的粮食收购出现了较大困难。1985年到1987年，全国物价总水平上涨较多，而粮食合同定购价保持不变，农民种粮积极性受到影响，粮食生产出现了滑坡或者徘徊，出现农民不愿或者没有条件按照合同交售粮食的现象。1988年，中央研究决定再一次大幅度提高粮食合同定购价格，很快全国粮食生产又呈现大丰收景象，新的粮食供求矛盾又进一步显现。

结合改革与发展实践不难发现，粮食双轨制中提高政府收购价或者给予农民更多经济补偿对农民发展粮食生产积极性具有明显影响。1986年到1989年，国家逐年提高粮食合同定购价格，并从1987年开始对合同定购粮食实行化肥、柴油和预购定金“三挂钩”，同时扩大粮食市场调节范围，粮食生产由1986年到1988年的徘徊转变为1989年和1990年的连续两年大丰收，出现了改革后第二次普遍的农民“卖粮难”。

随着粮食合同定购价格的提高，1989年到1992年，农民种粮积极性又被调动起来，导致新一轮粮食购销突出矛盾，同时由于供应城镇居民的粮食价格没有相应提高，从而形成了粮食购销价格的“倒挂”，财政给予的补贴负担越来越重。20世纪90年代初，粮食自由贸易份额越来越大，放开粮食消费市场及其这一改革能否保障中国粮食供应及怎样保障粮食供应的探讨，成为20世纪90年代中期前后研究领域的重大课题。

三、放开粮食消费市场后引发了“谁来养活中国”的大讨论和国有粮食企业改革探索

1993年，放开粮食消费市场，粮票退出历史舞台。1995年，全国出现了粮食价格明显上涨的情形，也带来食品消费价格的不断上涨。就在这一期间，总体上说，放开粮食消费市场虽然经历了一些波折，但是粮食消费市场最终有效地解决了粮食购销价格“倒挂”带来的财政负担过重以及国有粮食企业效率不高等难题，也较好地满足了居民食物消费结构升级对粮食需求提出的更多更高的要求。

1994年，美国世界经济观察研究所所长莱斯特·布朗在美国媒体上发文，鼓吹中国经济实力提高将进口全球大量贸易粮，从而对全球粮食安全构成威胁。他的研究结果引起了大量关注，1995年在国内广泛传播。当时，为了回应布朗的研究结论和国际社会的关注，1996年10月，国务院新闻办公室对外发表《中国的粮食问题》白皮书，在科学论证基础上，运用大量数据和事实说明新中国成立后怎样解决中国人的吃饭问题，根据未来中国的粮食消费需求，坚定地回答中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给，为此提出解决中国粮食问题的目标任务主要有：努力改善生产条件，千方百计提高粮食综合生产能力；推进科教兴农，转变粮食增长方式；综合开发利用和保护国土资源，实现农业可持续发展；深化体制改革，创造粮食生产、流通的良好政策环境。

粮食消费市场放开后，国内粮食价格受多种因素影响不断上涨，国家采取了多种措施激励农民扩大粮食生产。1996年后，粮食连续增产，1998年粮食总产量曾达到历史最高水平的5.12亿吨。为了避免农民“卖粮难”，国家通过财政对收储费用补贴和收购资金贷款利息补贴方式鼓励国有粮食企业按照保护价多收购农民生产的粮食，结果带来财政用于粮食储备的支出快速增长。

1998年国家出台“三项政策、一项改革”，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》提出，按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行“三项政策”和“加快国有粮食企业自身改革”。

为了解决粮食购销价格“倒挂”问题，针对“三项政策、一项改革”中显露的库存积压等突出问题，国家采取了渐进式改革方式。2000年国家决定将南方早籼稻、红小麦和北方春小麦退出保护价收购范围，实行购销市场化。到2001年国家进一步让浙江等东南沿海8个主销区率先实行区域性粮食购销市场化。

四、放开粮食收购市场的探索

在前期研究和大量实践的基础上，2004年启动的粮食流通体制改革全面放开了粮食收购和价格，标志着粮食收购市场的全面建立。在全面放开粮食收购市场，国家建立了新型的粮食支持保护体系，同时建立粮食市场调控机制。粮价过低时，启动最低收购价，增加粮食政策性储备规模；粮价过高时，通过抛储平抑粮食市场价格。

为什么会放开粮食收购市场？这也是长期实践探索的必然结果。在世纪之交一段时间内，中国推进农业结构战略性调整，深入推进粮食流通体制改革，在放开粮食消费市场而试图控制粮食收购市场的顺价销售思路，为国有粮食企业寻找出路，但在这一过程中由于粮食顺价销售困难等原因，加之在2003年粮食种植面积相对较低时又遭遇较严重的自然灾害，粮食总产量由1998年的5.1亿吨下降到2003年的4.3亿吨，从当年第四季度起粮食市场作出了反应。

进入新世纪后，特别是2003年秋粮收获后粮食价格开始了新一轮的上涨周期。中国进入到了全面放开粮食市场的时代。全面放开粮食消费市场和收购市场，并不意味着国家不再关注和解决中国粮食问题了，而是基于粮食问题的新变化选择粮食市场宏观调控和粮食支持保护政策措施等来保障粮食供应。

2004年后之所以出现粮食连续多年增产和丰收，一个非常重要的原因是国家建立了粮食直接补贴制度，稻谷小麦实行最低收购价政策，玉米实行临时收储政策。为什么放开粮食收购市场后出现粮食价格不断上涨？大致来说，2004年到2013年，我国经济高速增长为粮食价格不断上涨创造了条件。这一阶段国际国内石油价格上涨，生物能源技术发展，可以将玉米加工成燃料乙醇，对粮食产生了大量新的需求，加上化肥等农业生产资料价格上涨的影响，从而也拉动粮食价格上涨。

加入世界贸易组织后，我国农业对外开放不断扩大，大豆等进口数量越来越多，国际市场价格波动传导机制作用越来越明显，直接间接地影响到国内粮食价格的不断上涨。我国不仅没有收缩放开的粮食市场，而且还推动粮食期货市场和电子交易的发展，对健全粮食市场进行了有益探索。

2004年后我国粮食问题主要是基于对粮食连年增产的同时出现的粮食价格不断上涨现象的探讨，提出了粮食紧平衡和国家粮食安全的潜在风险，粮食产需缺口扩大、供求结构矛盾和农业资源利用可持续性问题成为新的突出问题，这些认识为2013年提出新形势下国家粮食安全战略奠定了基础。

五、新形势下国家粮食安全战略的提出和探索

2013底召开的中央农村工作会议提出了新国家粮食安全战略，主要内容包括“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。如何理解和实施新形势国家粮食安全战略？与过去以解决粮食问题为主要内容的粮食安全战略相比，其突出特点体现在：一是解决中国人吃饭问题由过去强调立足国内资源实现粮食基本自给向处理好国内生产与进口两个途径转变，国内生产仍然为主，进口只能适度；二是国内生产不仅仅注重当期粮食产量，更要注重长远发展和可持续发展，做到藏粮于地和藏粮于技来确保产能，以应对紧急情况发生后国内粮食和食物供应的保障；三是将过去的粮食自给率目标调整为口粮绝对安全和谷物基本自给两个目标，有效地区别了不同粮食品种在国家粮食安全中的重要性，划出了国家粮食安全底线。

实施新国家粮食安全战略以来，根据中国粮食问题的突出矛盾，按照顶层设计，各地不断深化粮食供给侧结构性改革，完善粮食支持方式，加强耕地资源保护，划定永久基本农田，建设粮食生产功能区，推进“优质粮食工程”，等等，未来还会不断出台新的举措，这些实践一定会探索出中国特色的新时代国家粮食安全体系，在中国经济社会发展中发挥极其重要的“压舱石”作用。

总之，新中国成立以来，探讨粮食问题解决思路、途径和举措，本质上主要是保障粮食供应和稳定粮食价格，探讨国家粮食安全问题，主要是国内生产与进出口之间等重大关系问题。随着现代化的不断推进，未来我国粮食问题的探索必将由关注少数粮食作物生产为中心的解决中国粮食问题理念向逐步树立起大食物观念转变，由研究保障粮食增产和自给率向同时关注粮食数量、质量、安全并最终向保障中国人健康安全营养转变。

展望未来，我国粮食问题的探索将突出以构建具有中国特色的粮食生产体系和保障体系为重点，同时会吸收世界上具有普遍性的全面食物安全供给保障的研究成果与做法，将脱贫攻坚确定的不愁吃标准及最低生活保障和社会救助等举措归集实施以特定人群或者人口吃饭为对象的精准粮食安全战略。换言之，考虑到中国资源条件和对外开放新格局构建，确保粮食生产能力和适当进口仍将是国家粮食安全研究领域需要重点探索的问题。考虑到全面建成小康社会后我国彻底全面消除饥饿，即确保零饥饿的严格要求，按照任何人在任何情况下任何时候都有权获得健康有活力人生需要食物营养的标准，从理论构建、理念树立到具体举措，国内的相关研究创新和实践探索任重道远。

新中国成立70年来，不但解决了中国不同发展时期面临的突出粮食问题，作为世界上人口最多的国家，主要依靠自身力量解决粮食问题，这就是对世界、对人类作出的贡献。中国粮食安全成就举世瞩目，总结和传播中国粮食安全理论与举措，会成为世界对中国智慧与中国方案期待的重要组成部分。未来中国还会把自己探索解决粮食问题的理念和方案贡献于世界，也会积极参与全球粮食安全治理。