制毒物品法律管控的现实问题与完善对策

刘宛春

(西南政法大学，重庆 401120)

引言

毒品犯罪是国际社会普遍深恶痛绝的公害犯罪，严厉打击毒品犯罪也是我国一直秉持的刑事政策。在近年来的毒品犯罪中，新型毒品不断出现，制毒技术不断提高，毒品制造越发简便，唯独对于制毒原材料的需求是不变的，对制毒物品的管控也许会成为堵住毒品犯罪最有效的出路。但制毒物品具有双重性质，在具有制毒可能性的同时也有医用或化学研究价值，我国对制毒物品管控的现状是依靠“刑事规范+行政法规范”进行双重管制。但是以目前的状况来看，我国在管制制毒物品上存在一定的规范缺失、行刑衔接等问题，使得管控不全面、不细致，效果有待提升。

一、制毒物品管控沿革及现状

我国目前的管控有刑事规范管控和行政法规管控两个方面，由行政法规先行制定行业利用合法的管控范围和管控程序，违反前述规定且达到一定程度的则纳入刑法规制，形成一种“层级式”管控的模式。

(一)管控规范沿革

1.刑事法规范

最早对于“制毒物品”进行规定的刑事规范是1990年《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》(以下简称《决定》)第五条(1)参见1990年《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第五条第一款规定。，但其将管控范围表述为“醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他经常用于制造麻醉药品和精神药品的物品”，并没有“制毒物品”这一概念，直至1994年最高人民法院发布《关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉的若干问题的解释》，其中第七条对前述《决定》第五条第一款称为“非法运输、携带制毒物品进出境罪”，以“制毒物品”指代“醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他经常用于制造麻醉药品和精神药品的物品”。此二规范目前均已失效，但“制毒物品”的概念和此二规范中规定的“非法运输、携带制毒物品进出境”的行为禁止却沿用下来。

1997年刑法将《决定》中的制毒物品犯罪囊括进去，变成走私制毒物品罪、非法买卖制毒物品罪(2)参见1997年《中华人民共和国刑法》第三百五十条第一款规定。，几乎与《决定》中的行为模式相同，但是去掉了“经常”二字，等于实际扩大了相应“制毒物品”可供纳入解释的范围。同时删去了“数量较小”部分的规定。

直至2015年刑法修正案(九)发布，增加了非法生产与运输制毒物品罪，同时修改了走私制毒物品的行为方式，变“数量犯”为“情节犯”(3)参见《中华人民共和国刑法修正案(九)》第四十一条规定。(但在司法解释中又以数量和情节两种方式认定“情节较重”“情节严重”和“情节特别严重”，实质上是变成了“数量+情节犯”)，提高了最高法定刑并将两档法定刑变为三档。整体上体现了我国打击毒品犯罪更加注重综合治理，更加注重从源头治理(4)胡江,于浩洋.我国毒品犯罪刑事立法四十年的回顾与前瞻[J].贵州警官职业学院学报,2019,31(01).，体现了立法对于制毒物品犯罪的重视程度、规范的严密程度以及打击力度都有极大提高。

目前现行有效的、涉及制毒物品定罪量刑实质内容的司法解释则仅有2016年最高法发布的《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》，其中第七条规定了制毒物品犯罪认定中的“情节较重”、“情节严重”、“情节特别严重”的认定标准，以数量规定为主，行为情节、结果规定为辅，综合认定情节严重程度。

2.行政法规范

刑法规定的简洁与司法解释的有限也在促进了行政法规在制毒物品管控方面的极大发展。据笔者不完全统计，针对制毒物品犯罪实质定罪量刑的中央行政法规范共有4部，现行有效的地方性法规有4部，涉及对其相关概念“易制毒化学品”进行管控的法律有两部，分别是禁毒法和广告法，较为重要的行政法规有《反兴奋剂条例》和《易制毒化学品管理类条例》。另外还有数十部地方性法规和上百部地方政府规章，以及数量难以统计的地方规范性文件。对于易制毒化学品的范围，则依照国务院颁布的《易制毒化学品管理条例》的附表《易制毒化学品的分类和品种目录》确定。

如此众多的行政法规范中有着大量十分具体的内容，包括制毒物品与易制毒物品定性、定量、分类以及行政处罚、定罪量刑问题，立案追诉标准问题，行政管辖与刑事管辖问题，侦查程序及证据使用问题，等等。各地也因情况各异制定了各种不同的标准与程序。无论是在行政执法程序还是刑事审判程序中，这些规定都起着或大或小的作用，一定程度上弥补了刑事立法上的缺陷，但也在一定程度上产生了冲突，包括行政法规范与刑事法规范之间的冲突以及行政法规范互相之间的冲突，这些都是需要梳理解决的问题。而且，即使是如此众多的法规也无法完全衔接刑事法规范未完成的任务，在对制毒物品的管控上仍然存在很多问题。

(二)制毒物品犯罪发展及现状

1.制毒物品犯罪发展趋势

据近几年的《中国毒品形势报告》显示，2014年至2017年间，公安机关破获的制毒物品犯罪数量持续下降，但2018年却大幅上升(参见图一)，表明近年来对制毒物品的管控力度有了极大增强，犯罪数量一度减少，但有反复的趋势，且案件数量减少不能说明参与犯罪总人数减少；缴获制毒物品的数量在2015年下降后稳定一年，但在2017年再度上升，2018年缴获制毒物品数量更是达到2014年的近三倍之多(参见图二)，这不仅是因为管控的力度加大，更表明2015年刑法修正案(九)的颁布实施起到了良好的抑制制毒物品犯罪的效果，但效果短暂，需要寻找新的突破口。

2.制毒物品犯罪发展特点

随着立法的完善，制毒物品犯罪的势头得到了扼制，仍“坚持犯罪”的犯罪分子“投鼠忌器”，在进行犯罪活动时更加“小心翼翼”，并且“开发”出各种新的手段，使得制毒物品犯罪呈现出了新的特点。

第一，隐蔽性增强。随着毒品犯罪整体管控加强，制毒窝点逐步转向偏远、便于藏匿、易于逃离的省市县交界地带，有的制毒分子甚至潜入深山林区、海上。相应的，制毒物品犯罪分子也将活动范围大幅转向管控薄弱地区，尤其是各地毒品管理条例的陆续出台，也影响着制毒物品犯罪分子对于犯罪地点的选择，进而更加增强其隐蔽性，使得查处难度增加，也一定程度上引起查处到的相关犯罪的数量减少。

图一 2014年-2018年破获制毒物品犯罪数量趋势图

图二 2014年-2018年缴获制毒物品数量趋势图

第二，组织化、职业化特点突出。近几年公安机关破获的制毒物品犯罪数量持续下降，但同时缴获的易制毒化学品数量却在不断上升，一定程度上是因为犯罪分子开始有组织、成规模地进行犯罪，而“一些地方出现了专门为制毒活动提供化学品和设备的职业犯罪团伙，形成代理采购、按需打包、套餐供应的销售模式”(5)参见《2017年中国毒品形势报告》。，呈现出职业化的特点。

第三，寻求替代性未列管原料。由于司法解规定制毒物品范围的划定依照易制毒化学品目录确定，对于未列入易制毒化学品目录的物质在认定上存在难度，在一定程度上属于犯罪分子可钻之“漏洞”，但在技术上对用于制毒的化学物质进行改变却并不是一个难题，尤其是新型毒品层出不穷，相应的制毒原料也有所改变。 “由于我国加大了对易制毒化学品的管制力度，犯罪分子转而使用尚未列管的易制毒化学品制造毒品。国内也不断出现新型合成毒品，而用于制造这些新型合成毒品的原料……尚未列入管制。”(6)莫文球等编著.毒品犯罪定罪量刑与办案精要[M].北京：中国法制出版社，2018，(7).有许多犯罪分子采取将未列管的含制毒原料的合成物进行提取或直接走私、运输、非法买卖的方式为制造毒品提供原料，而制毒者仅需简单的步骤就可提取所需制毒物质。因此，将目光转向替代性未列管化学品成为犯罪的新特点。

二、制毒物品法律管控问题

(一)管控范围不明确

1.概念不明

刑事审判中对制毒物品进行认定，除了刑法第三百五十条直接规定的三种物品外，其余的根据司法解释“具体品种范围按照国家关于易制毒化学品管理的规定确定”。“易制毒化学品”同“制毒物品”概念上存在一定差异，易制毒化学品有明确的管制目录，对于以“易制毒化学品”为概念的规定可以明确适用，但是也存在目录更新变化赶不上毒品市场变化的速度这一硬伤问题。而“制毒物品”则没有明确的范围，有观点认为等同于“易制毒化学品”，以易制毒化学品目录为其全部范围。但是，首先刑法规定制毒物品的范围是一种“列举概括式”的描述，依字面解释，常用于制毒的原料或配剂都可解释进其范围内；其次由于毒品发展变化迅速，各类新型毒品层出不穷，所用原料或配剂可替代性强，制毒物品市场也随之发展变化，完全以易制毒化学品目录为范围认定制毒物品，不能适应制毒物品犯罪的发展特点。

因此，本文对制毒物品和易制毒化学品概念等同的观点持否认态度，主张以刑法条文为准，制毒物品是指常用于制毒的原料和配剂，其范围为以列举的几类物质为标准可判断为常用制毒原料或配剂的物质。那么其与易制毒化学品便有一定差异，制毒物品范围与易制毒化学品目录便存在一定的差异，而对其中超出目录范围但属于常用制毒原料或配剂的物质，就存在一定的管控问题，未能起到全面管控的效果。

2.行为缺失

刑法中对生产、买卖、运输、走私制毒物品的行为都已作了明确规定，与毒品犯罪行为基本保持了行为打击方向的一致，但唯独对于非法持有制毒物品的行为，始终未有涉及，而行政法规目前也未有相关规定，也就是说对仅持有制毒物品而无其他犯罪嫌疑的行为目前并未有明确法律规制。如果可以证明行为人持有制毒物品是为了制毒犯罪，则可以适用制毒犯罪条款，以制造毒品罪主犯或共犯进行处理；但是，在行政法规范管控易制毒化学品的审批、许可以及处罚未经审批、许可行为，刑事法规范管控制毒物品犯罪行为时，不明目的的未经审批、许可的持有制毒物品的行为却无法可依，也就是说在难以证明其持有目的时无法入罪，在适用行政法规范时也存在认定和证明难题。且如果持有十分大量的制毒物品又难以证明目的时，适用行政法规范进行处置可能存在放纵制毒犯罪的问题，但刑法又无此规定，非法持有制毒物品的行为就明显划为了行刑管控范围外的行为。

(二)法律衔接断层

1.“国家规定”的断层

刑法在制毒物品犯罪的规定中，明确表述了构成犯罪的前提条件是“违反国家规定”，而根据刑法相关规定，“国家规定”的制定主体只能是指全国人民代表大会及其常委会和国务院，“当刑法分则条文所要求的是‘违反国家规定’时，仅违反部门规章的行为，不成立犯罪”(7)张明楷.刑法分则的解释原理(第二版)下[M].北京：中国人民大学出版社，2011，(4).。但是，大量有关“制毒物品”“易制毒化学品”的规定均属部门规章及其以下范畴。按照此标准，很多关于新型制毒物品的规定都不能作为认定制毒物品犯罪的法律依据，就会造成一种“刑法面对新型毒品犯罪却无能为力的尴尬处境”(8)郑伟.毒品罪三疏两议[M].北京：法律出版社，2011，(12).。

2.适用规范的断层

首先，对于制毒物品相关行为的定性，是否必然要通过合行政法与否的判断”，仍然是理论上没有解决的难题，也无具体适用规范可依。其次，如何判断行政法和刑法的使用边界以及不符合行政法规定的行为是否一定适用刑法，理论和司法上都没有统一意见。最后，为弥补地方管控需要，各地纷纷出台地方性管理法规在实践中予以适用，其规定内容较法定的“国家规定”而言更为细致和全面，“例如，硫酸钡、氯化铵等化学品作为制毒犯罪活动中常见的化学用品，尽管没有出现在国家的管制目录中，却已经纳入了云南、四川等地方法规的管制范畴。”(9)肖卓然.论制毒物品相关行为的刑法规制[D].湘潭大学,2017，(16).在量刑上，各地亦有针对本地毒品犯罪特殊情况出台毒品犯罪量刑指导意见，可以预见，在制毒物品犯罪走入毒品犯罪治理视野后，各地也会有应对措施。而是否能适用这些规范以及如何适用这些规范，都没有明确的规定。

3.其他法律衔接断层

在明确刑事审判、行政处理可适用的规定中，也存在一定的规定断层问题，即应当在行政法中规定的内容存在缺失，使得作出罪处理时无行政处置可用。如《治安管理处罚法》中针对毒品问题管理的部分缺失制毒物品管控内容；《易制毒化学品管理条例》第39条规定依照海关法律、行政法规给予行政处罚，但无行政法规级别规定应对此处刑罚，而更低效力法规难以援引。

(三)数量认定不合理

刑法司法解释在规定制毒物品犯罪情节认定依据时，将制毒物品数量明确规定在其中，成为主要定罪量刑依据。但是在具体数量认定上，认定方式没有任何依据，一是是否需要累计计算，二是纯度对数量认定的影响。未经处理的数量累计一般是比照《刑法》第三百四十七条的规定，对多次实施制毒物品犯罪且尚未超出追诉时效的情形进行数量累计，但“这种做法难免有‘类推’适用《刑法》之嫌”(10)肖卓然.论制毒物品相关行为的刑法规制[D].湘潭大学,2017，(17).；而对某些半成品或者其他合成物数量的认定则缺乏依据。“随着法律对于制毒物品打击力度的不断增加，很多的犯罪分子采用取巧后盾，不再单一的运输纯粹的制毒物品，而是将制毒物品与少量其他非管制物品先简单的合成。”(11)白金凯.我国制毒物品相关行为刑法规制问题研究[D].辽宁大学,2017，(20).在司法实践中，纯度往往是参照毒品处理方式，以实际查处的数量为准，不以纯度折算。

但是，在2012年两高一部联合发布《关于办理走私、非法买卖麻黄碱类复方制剂等刑事案件适用法律若干问题的意见》中，明确规定了麻黄碱类复方制剂以其中麻黄碱类物质的含量作为涉案制毒物品的数量，且未经处理的数量累计计算。这表明司法解释走在了法律的前面，同时也体现出了制毒物品管控中的数量认定存在的法律规定缺失问题。

(四)处罚设置问题

首先，在行政处置方式上，最为常用的《易制毒化学品管理条例》第38条缺失行政拘留的处置方式，其他规定中也无可援引的行政拘留处置措施，因此导致在处罚体系上与刑罚之间形成自由刑衔接上的断裂。《治安管理处罚法》对制毒物品违法行为也未有明确的处置规定。

其次，在刑法规定中，对制毒物品犯罪处自由刑和罚金刑都有明确规定，并且司法解释中也有相应的具体处理内容，但是对罚金刑的规定却不够全面。我国在治理毒品犯罪的态度上采取的是“宽严相济”的刑事政策，在刑罚设置上加大财产刑的适用，是“宽严相济”政策中“宽”的一面在刑罚层面的适用(12)胡江.毒品犯罪司法适用中的宽严相济[J].重庆工学院学报(社会科学版),2009,23(12).。制毒物品犯罪也是毒品相关犯罪，也应当贯彻相应的刑事政策，而其前提自然是有明确可适用之刑。刑法中对制毒物品犯罪的刑罚规定缺失单处罚金刑，在定罪无疑义而处自由刑过重时，单处罚金刑可以限制罪犯经济能力、避免再犯，同时保证量刑适当，不至于过重。

最后，刑法及司法解释中对罚金的具体数额均无明确规定，而在行政法中却有细致规定，以相应行为数额为基准作加倍处罚，而具体倍数均有规定。在处罚适用上，一般对同种类处罚方式，不可一事二罚，如果根据刑法定罪后处以罚金则不能再援引行政法处以罚款。因此，刑法对于罚金数额规定不明确容易造成处置上的难题，也会形成罪刑不均或效果不足的问题。

三、制毒物品管控完善对策

(一)明晰相关概念

第一，制毒物品的概念与易制毒化学品的概念应作一定区分。刑事制裁的界限不应当与行政管控范围完全一致，而应当以极其严重的社会危害性、绝对的刑事处罚必要性为前提划定刑事制裁的范围。在刑事上采用“制毒物品”概念，在行政上采用“易制毒化学品”概念，有利于刑事制裁边界划定，有利于对罪与非罪进行区分。

第二，“制毒物品”范围应大于已列管的“易制毒化学品”。“基于物理化学技术的学科特点，为达成同一目的的化学反应，试验者可以通过更换多种试剂，使用包含同样化学元素的不同原料、同时结合反应过程的需要来配置相应的溶剂来实现。”(13)肖卓然.论制毒物品相关行为的刑法规制[D].湘潭大学,2017，(9).随着犯罪分子将目光转向非列管化学品，我国面临着堵截列管易制毒化学品流入非法渠道和非列管制毒原料配剂用于制毒的双重挑战。对此，应当转变司法视角，由形式认定转为实质认定，对非列管物品符合制毒物品定义及性质的，应当认定为“制毒物品”。

第三，以名录为依据定性、以“列举+概括”方式定义“制毒物品”。首先，从形式认定转为实质认定必然会一定程度上扩大司法自由裁量权，因此要从定义上下手，将范围划定准确，以免出现自由裁量中的不合理的扩张或类推解释。其次，规定制毒物品的范围按照易制毒化学品名录确定，本意是希望用行政法规的动态性弥补刑法固态化、滞后性的不足，以适应制毒物品市场发展变化快的特质。但是，实践上完全依照易制毒化学品名录认定制毒物品却实际上对刑法发挥作用产生了一种束缚性，使得动态性范围失效。为达到动态性管控与裁量权限制之间的平衡，可以采用“列举+概括”的方式定义制毒物品，阐述制毒物品本质特征，并列举典型物质作为对比判定依据，同时将易制毒化学品名录作为参照，即能达到良好效果。

(二)增设非法持有制毒物品罪

增设非法持有制毒物品罪是基于完善制毒物品管理制度、加强毒品相关犯罪治理方面考虑，但在入罪上应当作严格限制，量刑也不宜过重。

第一，增设非法持有制毒物品罪有利于毒品相关犯罪治理体系的完善。构建惩治毒品犯罪的严密刑事法网是我国毒品犯罪刑事政策的特点之一(14)胡江.我国毒品犯罪刑事政策之检视[J].法治论丛,2010,25(03).，针对毒品犯罪，从走私、贩卖到非法持有都有相应罪名规制，针对毒品犯罪的整个过程形成了一整条锁链，近年来的严格治理也非常有效果，唯独非法持有制毒物品行为被遗漏在外，造成了法网的“小漏洞”。而从源头上来讲，非法持有毒品原植物种子亦在刑法规制范围内，而制毒物品作为毒品制造的原料和配剂却没有相应规制。对应制毒物品相关行为过程设置整条管控锁链，对其进行体系性管控，才能真正做到有效治理制毒物品犯罪，同毒品犯罪形成不间断连接，真正形成针对从源头到结果整个过程的毒品相关犯罪治理体系。

第二，增设非法持有制毒物品罪有利于严密法网及司法认定。在刑事实体法上，持有型犯罪构成利用刑法干预犯罪预备行为及法益侵害危险或义务违反行为，达到严密刑事法网、严格刑事责任的目的，发挥堵截犯罪的功能；而在司法实践中，持有型犯罪通过改变刑事证明内容、降低证明要求以及部分倒置举证责任，应对公诉机关难以证明特定物品或财产来源、去向和用途的追诉难题(15)梁根林.刑法总论问题论要[M].北京：北京大学出版社，2018，(5).。增设非法持有制毒物品罪亦是基于制毒物品双重性质的特殊性及国家对其进行严格管控的前提，为达到上述目的和功能而作出的考量。

第三，针对非法持有制毒物品罪应设置轻刑，并注重罚金刑设置。首先，在不能证明查获的制毒物品是用于制毒时，制毒物品的最终危害程度较低，而在不能证明制毒物品有走私、贩卖、运输等流向下一环节的可能性时，制毒物品的危害性则更低一些。与相应制毒物品犯罪、毒品犯罪刑罚设置相比，在设置非法持有制毒物品罪的刑罚时，应当设置低于非法持有毒品罪以及其他制毒物品犯罪的法定刑。其次，制毒物品犯罪一般数量较大，犯罪所需要的资金支持较大，且选择制毒物品犯罪而非毒品犯罪的犯罪分子胆量较小，背后支持有限，一般切断资金链可有效抑制其再犯。因此，罚金刑的设置应当明确而有层次，并且应当与行政法规中对制毒物品设置的罚款有一定衔接。另外，针对此罪名甚至所有制毒物品犯罪，都应当有单处罚金刑的设置，以应对情节较轻但已构成犯罪的涉及制毒物品的行为。

(三)设置行政处置前置

制毒物品犯罪具有一定的法定犯性质，是以基于国家治理的目的设定的行政管控为前提，以违反行政法规范为行为特征，进而构建的犯罪构成要件。“法定犯不仅具有行政违法和刑事违法的双重违法属性， 而且行政违法性的具备是刑事违法性得以产生的根本前提，刑事违法性的具备是行政违法性达到严重程度的结果。”(16)田宏杰.行政优于刑事:行刑衔接的机制构建[J].人民司法,2010，(01).因此，在处理制毒物品行刑管控衔接问题时，行政优先刑事的原则应当得到适用行政处置前置的设定便有其存在的必要性及合理性。

首先，应删除“违反国家规定”的限制。制毒物品犯罪构成中“违反国家规定”的条文设置导致对于效力低的行政法规难以适用，而能够对应“国家规定”的规定又不够细致全面，也难以实际应用于司法，尤其是在毒品相关犯罪严重的地区，制毒物品犯罪管控对地方性法规的依赖极强，这也反映出了此句条文限制的不切实际之处，删除此条文能够达到扩大行政法规范适用范围的效果，对于认定制毒物品犯罪提供更多的规范依据，弥补刑事法规范概括性强而细致度不足的缺陷。但仅仅删除此句规定有无限扩大处罚范围的趋势，不符合严格的罪刑法定原则及刑法谦抑原则，因此需要增添限制入罪的条文，即设置行政处置前置的入罪前提。

其次，设置行政处置前置作为入罪前提。即增添因走私、制造、贩卖、运输及非法持有制毒物品等行为经行政处置1-2次后再犯即构成犯罪的刑法条文。具体处置次数则可依行为危害性不同而有所区分，可由司法解释进行细化，而行政处置的依据则可相应扩大至较低效力的行政法规范。作此种处置可以有效限缩前文所述因扩大解释“制毒物品”概念范围，删除“违反国家规定”以及增设非法持有制毒物品罪造成的刑事处罚范围扩张问题。经过此种“扩张-限缩”路径的处理，可以使制毒物品犯罪的刑事规制体系更为清晰，解决大量司法认定模糊的问题，提升制毒物品管控效果。

(四)提炼统一性规范

低效率行政法规范、地方性法规的多样化、适用依据不明、适用困难等问题，也从一定程度上体现出建立一个更高等级的统一性规范的必要性，同时由于各地实践已经将部分规范践行得很好，建立统一性规范的时机也已到来。

首先，统一性规范的等级可以考虑与《易制毒化学品管理条例》为同等级，即为行政法规级别，甚至可以考虑直接完善该条例作丰富性补充，这样可以弥补此等级法规不完善造成的下位法无依据的问题，同时作为统一性规范，效力高于其他行政法规范方便其制约丰富多样的下位法，避免行政权扩张。

其次，细化式对比，提炼各个行政法规范中的共性问题，作为统一性规范的内容。作为效力较高的行政规范，此统一性规范并不适宜具体考虑所有部门、所有地区的管控特点和现状，否则会变成简单的汇总。因此，应当提炼共性问题明确，针对违法程度划定处罚范围，同时处罚方式应当包含行政拘留，以达到与刑法衔接的目的。这是非常复杂、浩大的工程，但也是行政法发展必然要经历的由“散乱”到“整齐”的过程，在制毒物品管控的完善过程中，即使缓慢也应当一步步向前走。

最后，对于非共性问题，则可由统一性规范明确规定授权国务院部门、各地区在划定的授权范围内自行适用已有规定或建立新的规范。“法律应该顾及国家的物质条件，顾及气候的寒冷、酷热或温和，土地的质量，地理位置，疆域大小，以及农夫、猎人或牧人等民众的生活方式等等”(17)孟德斯鸠.论法的精神(下卷).许明龙译.北京：商务印书馆，2012:15.，中国疆域辽阔，法律难以适应全国各地的具体状况，允许各地在需要“因地制宜”的情形下制定合理有效的低等级规范，有一定的必要性。但是，授权范围必须限制在各部门管理必要、各地区管理类特殊性的必然要求中，而不能任意授权。对于行政处罚的授权则更要极为严格，设置上限的实体限制及上报批准的程序限制。

(五)其他完善措施

第一，对制毒物品数量认定进行司法解释。对于制毒物品犯罪数量认定中未查处过的制毒物品是否累计计算以及制毒物品纯度对于数量认定的影响等问题，必须通过司法解释进行进一步明确，简单参考毒品数量认定有“类推”之嫌。且对制毒物品来说，其数量意义同毒品并不一样，毕竟制毒物品在制成毒品前仅对管理秩序有实质危害，对于社会公众的生命、健康则只是一种可能形成危害的危险，在衡量制毒物品犯罪的社会危害性时，“必须考虑单位数量的制毒物品究竟能够制造出多少毒品”(18)尹德坤.走私制毒物品罪定罪量刑的数量标准[J].法学,1993，(03).。对于制毒物品合成物则必须通过提取制毒物品再制造毒品两个步骤才能形成真正的危害物品，更不能简单以查处数量或估算制毒物品含量作出认定，至少应当有明确的数量折算依据。

第二，完善罚金刑的设置。“罪刑相称”是贝卡里亚刑事政策的思想和核心，其中一层含义就是指“特定的刑罚与特定的犯罪对称，即刑罚所剥夺的利益应当恰恰是犯罪所追求或侵害的利益”，刑罚造成的“恶果”应当把犯罪人所追求的利益抵消(19)[意]切萨雷·贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译.北京：北京大学出版社，2008，(11).。制毒物品犯罪的目的十分明确，就是为了追求极大的经济利益，对其进行“相称”的刑罚设置，必然要有相应的经济剥夺。另外，如前所述，制毒物品犯罪一般数量较大，所需资金支持较大，切断资金链对抑制其再犯较为有效，而罚金刑的设置应当明确而有层次，并且应当与行政法规中对制毒物品设置的罚款有一定衔接。因此，刑法应当制毒物品犯罪规定明确的罚金数额范围，以给司法解释的制定和刑事审判的适用提供依据；同时应当有单处罚金刑的设置，以应对情节较轻但已构成涉及制毒物品犯罪的行为。