档案开放鉴定方式检视及其改进

晋平 问宪莉 庞莉

摘要：本文结合西北某高校档案开放鉴定工作的实践与思考，对我国档案开放工作之窘境及传统的档案开放鉴定方式予以检视，探索性地以文献密级代码划分与标识档案文件的公开、限制或涉密程度，以期对政务公开环境下创新档案开放工作有所启迪。

关键词：档案开放鉴定政务信息公开文献保密等级

提供档案利用、实现档案价值是档案管理工作的终极目标，但鉴于档案内容的复杂性，其利用对象与利用范围需要区别对待。如何妥善处理“公开”与“保密”之矛盾，是档案提供利用工作中的一大难题。人尽皆知“应公开的尽量公开，该保密的严格保密”，但面对某份密级标识不明确的具体档案（文件），档案管理部门还是难以把握其利用尺度。在“公开危险，保密安全”的保守观念驱使下，档案管理部门普遍存在着“保密过度而开放不足”现象。笔者自2007年开始关注并研究文档密级鉴定问题，除时常查阅相关政策、法规及学术文章外，更多的是结合本单位开展的高校档案开放鉴定工作实践进行务实思考，探索性地以五种密级代码划分与标识档案文件的公开、限制或涉密程度，取得初步成效。本文以改进档案开放鉴定方式与标识方法为视角，拟对创新档案开放工作新局面进行探讨。

一、档案开放鉴定工作现状检视

开放档案首先要进行开放鉴定，档案开放鉴定必须依法进行。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准施行。”1991年由国家档案局、国家保密局联合印發的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，对各级国家档案馆馆藏涉密档案的解密程序以及已解密档案和未定密档案的划控范围做了具体规定，要点有：各级国家档案馆保存的1991年前形成的涉密档案，其解密工作由各级国家档案馆负责；对1991年以前形成的未进馆的涉密档案，其解密工作由各档案形成机关、单位负责；各级国家档案馆保存的建国前形成的历史档案及建国后形成满30年的档案和未定密级的其他档案，凡内容涉及党和国家重大政治问题、敏感问题、公民隐私等20类情况的，均应当控制使用；划控工作由档案馆负责，必要时聘请同级档案行政管理部门、保密工作部门和文件制发单位组成专门小组共同进行。

依据《档案法》及其相关规定，开放档案仅限于各级国家档案馆保存的档案，与之相应的开放鉴定主体亦由国家档案馆承担。从开放时间上看，一般是档案形成满30年才有资格被纳入开放鉴定范围。尽管经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限可少于30年，但由于不便界定而流于形式。从鉴定方式上看，虽然是采取“直接鉴定法”，即逐卷逐件逐页地审查档案内容，但往往是以“卷”为单位整体做出考量，倘若卷内有一件不能开放则整个案卷均不得开放。从标识方法上看，开放档案必须与控制档案严格区分，并在案卷和目录上做出明显标记，一般标识为“开放”或“控制”。特别值得一提的是，“开放”不等于“公布”，查档者可以相对自由地利用已开放的档案，但不允许擅自公布已开放的档案。

二、现行档案开放鉴定方式的弊端与困境

毋庸讳言，现行的档案开放鉴定方式方法比较受限和滞后，直接影响了档案开放的速度、广度和深度，致使我国档案开放工作面临诸多现实困境，主要表现在以下几方面：

一是档案开放鉴定范围比较狭窄局限，与政务信息公开脱节。开放档案仅限于各级国家档案馆保存的期限满30年的档案，开放鉴定主体依赖于国家档案馆，档案馆有限的鉴定人员无力按时对已到开放期限的档案及时进行开放鉴定，加之以“卷”为单位的鉴定方式掩盖了一部分可以开放的卷内文件，致使我国档案开放范围比较狭窄，“与西方国家70%～90%的开放率有着很大的差距”[1]。颇为尴尬的是，政务信息一般自形成之日起20个工作日内公开，但囿于“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”[2]的约束，相当一部分涉及政府信息公开范围的文件，归档后反而又被封闭起来控制利用。“这容易造成某些行政机关滥用档案归档和档案移交权，借政府信息档案已经归档或者政府信息档案已经移交国家档案馆而规避公开义务的履行，势必会造成政府信息公开制度落空的后果。”[3]由于档案开放鉴定工作积压多、难度大，档案馆心有余而力不足，导致普遍存在着档案开放鉴定不及时，或只是象征性地初步开放鉴定但迟迟未能真正实现开放利用的疲软现象。

二是档案开放鉴定时机比较单一滞后，开放档案时效性不高。档案开放鉴定没有纳入档案的形成、归档、进馆等整体管理过程之中分阶段由相应责任者各司其职，而是置于档案保存期满30年后开始进行，这就使得一些可以提前开放的档案不能适时开放，一些保管期限少于 30年的档案等不到开放之日便被销毁了。研究表明，“20世纪90年代以来，我国各级综合档案馆档案开放率的档案利用弹性小于0，这说明期间我国档案的开放与档案利用是错位发展的。”[4]统计数据亦显示，“2000～ 2015年期间，我国各级国家综合档案馆的开放档案利用率（档案利用数/开放档案数）仅为18.26%，这说明我国开放的大部分档案没有得到有效利用。”[5]导致开放档案利用率不高的原因是多方面的，但主要因素是档案开放鉴定时机比较单一且滞后，档案开放结构不合理，重“高龄档案”轻“低龄档案”，致使已开放的档案内容对普通民众来说时效性、实用性不强，利用率也就不高了。

三是档案开放鉴定标识不够规范到位，“开放”与“公布”难以厘清。档案开放鉴定结果标识为“开放”或“控制”，这两个词汇都不是文献密级标识的规范用语。而且“开放”又不等于“公布”，也就是说查档者可以自由查阅但不得擅自公布。在实际工作中要求查档者“只能心领而不得言传”既违背常理也不便操作，因为查档者利用所查的档案信息以什么方式做何用途不是档案部门能够掌控的，防范风险的措施应该是审慎界定可以开放的档案，既然确定为“开放”就应视为可以“公布”。开放档案数量庞大、内容广泛，档案部门既无必要也无能力逐一公布，但不应限制已开放的档案被其他组织或个人予以公开或公布。“事实上包括美国和俄罗斯在内的很多国家也是把开放与公布当作一回事来对待的，开放即意味着公布，且可以由人们任意公布，并没专设档案公布权。”[6]