乡村法治建设的有效路径

许建彤

全面推进依法治国，根基在乡村、难点在乡村、希望也在乡村。为深入了解江苏乡村法治建设现状，探索乡村法治建设的有效路径，笔者近期专门赴江苏省某农业县展开了专题调研，并为推进全省乡村法治建设提出了若干建议。

一、该县乡村法治建設的基本情况

该县地处徐州、连云港、淮安、宿迁四市结合部，下辖40个乡镇、街道（场）、480个行政村（社区），人口198.28万，其中农村人口112.6万，是江苏省人口最多、陆域面积最大的县，也是比较典型的农业大县。近年来，该县在法治建设进程中，以村干部管理、乡村普法宣传、基层司法服务、村居民主管理、乡村生态保护等为抓手，努力将法律制度、民主意识、法治观念融入“三农”工作，乡村法治建设呈现良好的发展态势，2014年被评为全省法治建设先进县（区）。

以规范基层干部履职行为为切入点推进乡村法治建设。县委、县政府敏锐地发现，侵害群众利益的行为有80%以上集中在基层村（社区）干部，规范村（社区）干部的日常行为是法治建设的当务之急。2015年初，县委、县政府印发了《村（社区）干部行为规范》，县纪委、县委组织部牵头编制了《村（社区）干部工作手册》《“三务”公开清单手册》等，细化村（社区）干部25项常规工作的具体流程，对违反行为规范的坚决执行“一案三查”，在追究当事人责任的同时，也追究案发党（工）委的主体责任和纪（工）委的监督责任，有效推动了村（社区）干部依法办事。通过加强国家工作人员学法用法意识，进一步提高了国家工作人员用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力。

以强化法治宣传教育为着力点推进乡村法治建设。该县依托已建成的县、镇（街）、村（居）1500个各类法治文化阵地，大力开展“法律六进”“法治文化村村行”等活动，采取张贴标语、悬挂横幅、展示挂图、发放资料、举办讲座等形式，向广大乡村群众宣传贴近生产生活实际的村民自治、婚姻家庭等方面的法律法规知识，让法律真正进入寻常百姓家。

以优化法律服务为增长点推进乡村法治建设。组建专职调解员、社区矫正监督员、村委会负责人、法律顾问、法治宣传员的“五个一”队伍，按照办公场所、规章制度、档案台账、考核标准、标牌标识的“五统一”标准，在各村（居）普遍建立了司法行政服务站，开辟了乡村法律援助和办理公证事项绿色通道。

以民主法治示范村（社区）创建为支撑点推进乡村法治建设。将民主法治示范村（社区）创建工作作为乡村法治建设的重要抓手，严格落实创建标准，以增强村民法律素质、依法建章立制、严格村务财务公开、维护社会稳定等为主要内容，将创建工作向纵深推进。全县已建成国家级“民主法治示范村（社区）”3个，省级“民主法治示范村（社区）”215个。

以乡村稳定工作为关键点推进乡村法治建设。注重加强人民调解机构的规范化建设和调解队伍的专业化建设，规范矛盾调解工作流程，建立了39个镇（街）调解委员会和480个村（居）级人民调解组织，镇（街）专职人民调解员585人，村级调解员全部配齐，牢牢构筑起维护社会稳定的“第一道防线”。

二、乡村法治建设中存在的问题及原因分析

在县委、县政府的重视和领导下，该县乡村法治建设发展趋势良好，但同时也存在不少问题和薄弱环节。一些基层干部法律意识淡薄，不依法办事的行为时有发生;部分群众的法律意识和法治观念虽有提升，但“打官司太麻烦”“信访不信法”的观念较为普遍;乡村宗教有一定影响，全县宗教活动点900多处，占所在设区市的3/4以上;基层司法所普遍力量不足，工作力度亟待加强;乡镇干部认识和重视程度不一，乡村法治建设发展不平衡。上述问题产生的原因主要包括以下几个方面。

乡村法治建设有待全面加强。尽管县委多次强调，法治建设是当前农村工作的重点，但部分镇（街）仍存在“一手硬、一手软”的现象，对产业兴旺、生态宜居、生活富裕等工作比较重视，而对乡风文明、治理有效等乡村法治建设工作认识不足甚至是被动应付，造成法治建设发展不平衡;部分村干部在贯彻执行党的路线、方针、政策，坚持民主决策、依法办事等方面还存在偏差，一些干部办事不讲政策，习惯我说你听，想当然任性作为;部分村民依法维护自身合法权益的意识不强，在生产生活中遇到矛盾或纠纷，不是通过调解或法律途径而是采取打架斗殴等极端方式解决，还多次出现“信访不信法”等无端上访现象。

基层司法行政人员工作质态有待提升。该县司法行政政法专项编制107人，实有97人，虽然缺编、空编现象明显好转，但基层司法行政工作人员被借用等现象仍然存在，司法所法律人才短缺、工作人员青黄不接的现象一时难以解决。此外，基层司法行政工作人员缺乏行政司法的创新思路和有效举措，制约了乡村法治建设工作的有效开展。

人才基础和制度激励有待强化。近年来，该县按照“五个一”“五个统一”的标准设立了村（居）司法行政服务站，但工作人员缺乏、服务内容简单化等制约了公共法律服务的作用发挥。在法治宣传教育方面，专职法治宣传队伍力量不足，普法联络员、村委会负责人等兼职法治宣传队伍效能发挥不够;普法志愿者队伍等虽登记造册，但发动组织不够。村务财务公开和民主决策、民主管理、民主监督方面过多流于形式，在志愿者义务讲法、遵守乡规民约等方面，缺乏乡村法治建设的激励机制。

三、进一步推进全省乡村法治建设的对策建议

早在2015年2月，中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，首次提出“三农”工作要以法治作保障，要全面推进乡村法治建设。乡风文明、治理有效是推进乡村法治建设的重要内容，也是一项系统性社会工程，其艰巨性和复杂性决定了不可能立竿见影、一蹴而就，应当从强基固本的角度出发，着重抓好法治宣传、矛盾排查化解、基层法律服务等工作向村（社区）延伸覆盖，展开推进乡村法治建设“五大行动”。

强化工作基础。各级党委、政府应将乡村法治建设纳入绩效考核，健全相关部门联动机制，落实“谁主管谁普法，谁立法谁普法，谁执法谁普法，谁服务谁普法”责任制，重点增强农工办、农委等涉农部门以及村（居）干部的主体意识和责任意识，推动法治融入涉农行政管理以及村（居）党团建设和村居建设，为“一所三站点”基层组织建设创造良好外部条件，夯实乡村法治建设的组织基础;规范村级权力运行，推行“政社互动”，进一步厘清政府责任和村（居）两委会权利，推动村（居）干部严格按照“权力清单”所规范的权限与工作流程透明操作，夯实乡村法治建设的自治基础;组织法律服务人员细化村（居）民议事规则，更新村规民约，把村（居）成员、各种组织的权利义务予以明确界定，把经济管理、社会治安、公序良俗等方面的法治要求变为全体村（居）民的共同约定，夯实乡村法治建设的民主基础和社会基础。

完善工作体系。公共法律服务力量不足，是打通服务群众的“最后一公里”的重要制约因素。为此必须强调治理理念，在引导社会力量方面下功夫，建立政府、市场、社会多元共治的全新工作格局。针对加入合作组织的农户比例超过80%的现实，应依托农业合作社，培育、扶持、孵化一批社会组织，引导农民在生产生活中尊法学法守法用法;采取政府购买服务的方式，做到“一村（社区）一顾问”，明确服务途径、服务标准，激发律师事务所、基层法律服务所等市场主体参与乡村法治建设的积极性;在法律援助、法治宣传志愿者队伍建设过程中，加强与团委、文明办的协作，通过畅通服务渠道、规范服务记录、尊重保护权利等手段，着力解决队伍组织不紧密、激励不到位、名称不统一、服务不规范等问题。

巩固工作平台。大力推进村（社区）司法行政服务站规范化建设，统一职责职能、统一识别标志、统一服务内容、统一服务流程、统一服务标准。加快实现县、乡镇（街道）、村（社区）司法行政工作机构的上下互联、相关单位间的左右互通，推动乡村法治建设工作网络的扁平化管理，以信息化手段凝聚各方力量、整合各方资源，形成乡村法治建设的社会合力。充分发挥法治文化阵地功能，推动群众性法治文化活动的经常化、常态化，实现法治信仰培育与公民道德升华的深度融合。

提升工作能力。将专职人民调解员全部纳入司法行政从业资格考核，增强人民调解员服务乡村法治建设的能力。探索创新专职人民调解员的激励机制，改变按形成调解卷宗数发放补贴的常规做法，在固定薪酬的基础上着重考核调解质量，看有没有依法调解、有没有“案结事了”、有没有“调解一案教育一片”等法律效果和社会效果，没有达到要求的坚决扣减一定补贴数，切实提升其工作能力。

优化工作载体。以需求为导向，整合分析人民调解、社区矫正、法律服务、法治宣传、帮教安置等数据资源，建立法治建设需求库、重点服务对象档案库的“云平台”。从可能引发的矛盾纠纷排查入手，周密思考解决问题的法律途径，丰富推广相应法律服务产品，探索形成网上网下、线上线下并行联动的“需求—研判—反馈—供给”的工作流程，不断强化乡村法治建设的针对性、实效性。针对外出务工人员、创业经商人员、企业务工人员以及留守老人、妇女、儿童等不同情况，分别形成完整的分类式、菜单式、融合式法治宣传教育活动方案，提升法治宣传活动的感染力、影响力。對已经建成的各级民主法治示范村（社区）开展“回头看”活动，对照省级民主法治示范村（社区）创建标准、县“三务”公开标准和村（社区）干部行为规范，全面排查、全面整改，不符合要求的坚决摘牌。

（作者单位：江苏省司法厅）

责任编辑：刘志刚