美国北约情报关系重构方向发展研究

彭孔阳

尽管北约成员国之间有着历史悠久且密切的军事互助与协作，但是联盟的情报能力仍然不能完全独立支撑重大跨国军事行动。一系列军事冲突都已证明，北约情报能力在持续弱化。在每次军事冲突中，情报都是取得胜利的关键，然而只有大量依赖美国的情报支援，北约取得军事行动成功才有可能。问题随之产生，即当其它地区有同步冲突发生时，美国需要北约能够独立胜任掌控军事行动时，北约由于缺乏独立情报能力而无能为力。

当前美国和北约的情报共享关系，在很大程度上只关注在危机时期增强北约作战情报能力和各项功能的建设。这种情报合作模式造成了一种危机共享的思维倾向，那就是美国会在北约有重大的军事行动时，提供作战情报支援。这种思维倾向妨碍了北约自身综合情报机制能力的生成和发展。长此以往，危机外就不存在有效且持久的情报共享机制，以便北约情报机构能够独立支持联盟的军事行动。

重构特殊情报共享关系的原因

在2010年国家安全战略报告中，奥巴马总统重点强调了美国干预战略成功的信条，在一定程度上取决于美国的情报机构与外国政府的通力合作，他们致力于“评估事件，应对危机，并提供了安全与防护。”他还进一步认为：“美国正在加强与外国情报服务部门的合作关系，并且还会与美国的亲密盟友保持紧密联系。”关于北约，具体来说，前国防部长罗伯特·盖茨在2012年的国防战略指导报告中断言，“支持欧洲的和平与繁荣、加强北约的力量与活力符合美国的长期利益，这对欧洲及欧洲以外的地区安全至关重要，而大多数欧洲国家现在仍是安全的构建者，而不是消费者。”至关重要的是，2011年国家军事战略确定，“北约成员国扮演着稳定周边局势的力量，范围遍及中东和地中海东部地区、北非、巴尔干以及高加索地区。单独来看，这些战略设想足可以充分说明增加与北约情报共享的正当性，然而北约代表着成员国的共识立场，因此，美国加强与北约的情报关系来发展合作伙伴情报能力及增强其可靠性。

1943年的信号情报协议促成了情报可靠交互系统的形成，该系统在1946年3月的英美通信协议中得到了进一步的强化和巩固。通过非政府机构进行情报交流的框架，是美英两国的情报运作机制。美英信号情报合作协议为非政府机构情报交换方式奠定了基础。这给美英两国在冷战和后冷战时期带来深远利益。然而，美国情报部门和北约的情报交流被形象地加上了“危机处理”的背景。从二十世纪九十年代至二十一世纪，强烈的“危机处理”背景是美国和北约之间的情报交换机制在北约每次重大行动中需要不断重建的原因所在。但是，专业的情报合作应该是情报资源广泛详尽交流的战略管理，以便共享情报能充分发挥作用。换句话说，如果只有需要的时候才进行情报共享，那么在危机期间，就无法构建美英两国享有的“非政府机构”这种特殊的动态情报关系。

特殊情报共享关系的重构方向

永久强化美国情报部门与北约情报部门之间的情报共享力度。要保持美国的强势外交政策和欧洲安全合作伙伴的军事部署能力，就必须确保欧洲外围地区、地中海东部地区、中东地区的安全，然而当前美国与北约的情报共享关系状态是不稳固的。此外，美国设备和人员资源有限，如果专注于在太平洋地区的军事行动，将无法顾及北约的相关关切，而临时改善北约的情报能力也是不现实的。因此，只有通过永久强化美国情报部门与北约情报部门之间的情报共享力度，欧洲盟友才可能减少对美国情报能力的严重依赖。情报能力不能替代军事实力，但情报可以使军事行动更为高效，也可以简化不必要的设备和人员的使用。例如，情报代替不了空中加油，但准确的情报可以减少侦察或空袭的飞行架次，从而降低对空中加油能力的过分要求。

制定“特殊情报”协议条款。美国与北约制定类似1943年的“特殊情报”协议条款是可能的。建立这样一个协定的目标应该致力于非政府机构的情报交流，通过基于共同条款和核查机制的可靠系统，从而在中层军官之间促进可预见性的情报交流。利用这些非政府机构的情报“守护者”是创建与北约军事情报交流文化的关键。从完全互惠角度而言，好消息是美国已经享有了所有北约情报的好处。作为一个联盟的创始成员，美国对联盟了如指掌，如果必要，可以游说各成员国改进情报安全流程。然而，正如前面提到的，其他北约盟国还没有清晰理解美国情报机构的工作流程、相关程序与情报流程。

增设情报机构执行代理，增强合作透明度。在与北约情报建立更加紧密的合作伙伴关系过程中，为确保合作伙伴之间更加透明的方法之一便是委任一个美国情报机构作为执行代理。北约主要是一个军事同盟，因此美国国防情报局最适合承担此项功能。国防部长应该给国防情报局广泛授权，以增加给北约相关资料的广度和质量。为了鼓励多层次分类，斯文德森在其美英关系模式中对多动机情报共享进行了展望。国防情报局应该对北约和北约情报融合中心的工作人员采取的轮换政策，此外，国防情报局应该为北约情报专业人士提供在情报局基层工作交流的机会，基层工作主要是支援北约军事行动、制定政策和紧急计划。利用其与欧洲联合行动和情报中心的关系，国防情报局应该改变欧洲联合行动和情报中心的授权，把服务于欧洲盟军最高司令作为其首要任务，其次是服务于美军欧洲司令部司令。两个职位都是由美国四星上将或其它将军担任，这种细微的变化似乎无关紧要，但是会增加欧洲联合行动和情报中心的压力，迫使其将支援北约相关行动作为首要任务，倘若如此，只有需要时才给美军欧洲司令部工作人员提供情报的情况将会出现明显逆转。

加强北约情报融合中心作用。 北约情报融合中心是依据谅解备忘录由美国出资建立的。该组织最适合成为北约军事情报中心，而且应该被纳入军事一体化结构，并正式赋予支持北约高层和组成部队指挥官的神圣使命。当前北约情报融合中心的布局，明确支持欧洲盟军最高司令用以指挥北约快速反应部队和联合特遣部队的军事行动，然而，技术上讲该组织并不受制于联合指挥作战。整合北约情报融合中心，應该在军事一体化结构的中心植入军事作战情报组织，并且将该组织和在荷兰布鲁森和意大利那不勒斯新揭牌的联合司令部组成部门一样置于同一层级上。