博弈论视角下基本养老保险全国统筹发展研究

姚明明

[摘  要]基本养老保险的全国统筹，是在省级统筹基础上的更高层次、更广范围的社会统筹形式，是对省级统筹的提升和强化。基本养老保险全国统筹对解决省级统筹中存在的养老金结余地区不均衡、养老金缺口地区支付风险加剧等问题，具有重要意义。但是，基本养老保险的全国统筹同样面临着中央与地方的利益冲突，从博弈分析的角度，需要梳理二者之间的辩证关系，从而推进地方与中央密切配合，在加快完成中央调剂金制度基础上，实现基本养老保险的全国统筹。对此建议，加快实行养老资金管理一体化、实现基准统一化、改进基本养老保险合约治理，以及合理核定养老待遇标准等。

[关键词]基本养老保险;全国统筹;博弈分析

[中图分类号]F840.6  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）08-0055-07

目前，我国在全国范围内建立了基本养老保险省级统筹制度。省级统筹是基本养老保险统筹的较高层次，在一个省内实现了养老资源的优化组合，有利于缓解省内市县级基本养老保险基金结余不均的矛盾，有利于劳动力省内流动与劳动力资源的优化配置。基本养老保险的省级统筹，是养老保险制度向前改革进步的重要一环。但是，随着人口老龄化、地区经济发展的不均衡等因素的影响，基本养老保险省级统筹在实际运行过程中，面临诸多问题，迫切要求统筹层次更高、统筹范围更广。全国统筹作为基本养老保险统筹的最高层次，已经成为解决省级统筹中突出问题的必然选择，也是我国社会保障制度改革和完善的重要内容之一，而如何协调各方利益、做好各种配套改革，保证在省级统筹的基础之上实现全国统筹，是新时期摆在我们面前的一个现实课题。

一、基本养老保险全国统筹的研究现状

社会统筹作为养老金筹集模式，是基本养老保险制度中的一个，具有特殊、深刻而丰富的组成部分，如在功能上表现为帮助参保者个人及其单位分解负担（养老金投入标准化）、分散风险（养老金收支集中化）和分配福利（参保者回报产权化）等。基本养老保险制度社会统筹的核心是要促进人们应保尽保，推进不同参保者之间利益的平衡和养老资金收支的总体平衡，化解养老基金负债，为所有已经参加保险缴费的人员提供公平合理和稳定可靠的养老保障。按照养老保险社会统筹的层次和范围的不同，从低层次向高层次分别为县级、市级、省级和全国统筹。目前，我国基本养老保险正由省级统筹向全国统筹过渡，省级统筹是基础，全国统筹是方向。基本养老保险的全国统筹，是对省级统筹的提升和强化，不仅可以解决基本养老保险省级统筹存在的诸多问题，如中央与地方权责划分不清、地区之间基本养老保险结余不均衡等，而且有利于形成全国统一的劳动力市场，促进劳动力跨省自由流动;同时有助于实现在全国范围内对基础养老保险基金调剂资金余缺，分散各个省份的养老基金的支付风险;并有利于实现社会公平，保障职工养老保障权益，进而推动养老保险制度的可持续发展。所以说基本养老保险省级统筹是基于中国现实国情约束下的一种必要的过渡性制度安排，而全国统筹才是基本养老保险社会统筹的最终形式。

国内学者对基本养老保险的全国统筹方面的研究，主要包括基本养老保险全国统筹的理论依据、实践要求及实现路径。

（一）基本养老保险全国统筹的理论依据

陈元刚、李雪、李万斌（2012）以大数法则原理，得出基本养老保险统筹层次越高，潜在的支付风险就越低，即分析认为基本养老保险的全国统筹，能够降低支付风险;从社会公平理论的角度，分析认为基本养老保险全国统筹，能够实现养老金的二次分配，全国范围内调节余缺，实现社会公平，化解社会矛盾;从博弈论理论的角度，认为基本养老保险的全国统筹，实质上是各个利益相关主体相互博弈的结果。陈昱阳（2018）从风险社会理论的角度，提出作为全国统筹过渡形式的养老金中央调剂金制度，是将单一省份的养老金支付风险转化为全国共同分担风险，在很大程度上提高了各省应对养老金支付风险的能力。夏珺、李春根（2016）以委托——代理理论作为补充，阐明了中央政府在基本养老保险全国统筹中的主导作用。

（二）基本养老保险全国统筹的实践要求

沈燕、邓大松（2015）分析了2000年到2011年全国东、中、西部基本养老保险的地区差距，并对31个省、市、自治区的基本养老保险收支和结余情况做了细致分析，得出了基本养老保险的区域非均衡发展的结论，并提出加快实现全国统筹的必要性。杨良初等（2018）以浙江省为例，探讨了基本养老保险全国统筹的客观必然性。高和荣、薛煜杰（2019）从人口老龄化、地区发展不平衡以及实现养老保险制度的社会公平性等角度，全面阐释了推进基本养老保险全国统筹的必要性。

（三）基本养老保险全国统筹的实现路径

穆怀中，闫琳琳，张文晓（2014）通过测算养老保险全国统筹层次下的收入再分配系数，并利用卡尔多——希克斯检验等明确了养老保险全国统筹的可行方案以及具体实施步骤和方案。穆怀中、张文晓、沈毅（2016）从财政支付适度水平的角度，提出了基本养老保险实现全国统筹的具体路径，如提高转移支付比例，适度匹配地区经济发展不平衡的客观要求。贾玉娇（2019）提出了养老保险全国统筹的分析框架，如制度转向、深化社会保险制度改革、提高社会治理能力等。韩克庆（2018）提出了实现养老保险全国统筹的渐进方案、过渡型方案和激进型方案三种，以期实现养老保险的全国统筹。

综上，从当前研究看，国内学者围绕基本养老保险全国统筹的理论基础、客观必然性展开了广泛、深入的探讨，同时也针对基本养老保险全国统筹面临的困境提出了对应解决方案，对推动全国统筹的实现，具有一定的借鉴意义。但是，在充分解释或分析全国统筹过程中中央政府与地方政府之间的利益关系方面，尚不深入。

二、当前基本养老保险省级统筹面临的困境

基本养老保险的社会统筹，随着我国经济体制由计划经济向市场经济不断完善，也进行了统筹层次的不断调整，先后经历了“企业统筹”→市、县级统筹→部分省级统筹→省级统筹→中央調剂基金制度与省级统筹并存等统筹模式。稳步建立了“统账结合”城镇职工基本养老保险制度，并提出了“六统一”[根据原劳动保障部、财政部联合印发的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号）中规定的省级统筹标准，“六统一”指的是统一制度和政策、统一缴费比例和缴费基数、统一待遇计发办法、统收统支、统一编制和实施基金预算、统一业务规程等]的省级统筹标准。但是，从目前省级统筹的地区差异看，市级和县级实现了“六统一”的标准，而完全的省级统收统支模式，并没有在31个省、市、自治区实现。我国基本养老保险的省级统筹完全实现，仍存在短板地区，仍然需要不断推进省级统筹，为早日实现全国统筹奠定坚实基础。

（一）中央与地方权力与责任的不匹配，省级财政负担重

现行的基本养老保险省级统筹意味着省级财政成为了养老保险收支的主要责任主体，调剂省内养老保险资金余缺、弥补资金缺口、保证养老金按时足额发放成了省级主管部门的责任。这种责任不仅体现在养老金按时足额发放上，更是体现在基金筹集上。在当前各地经济发展不平衡、基金缺口大、省级财政吃紧的情况下，市县级政府的地方保护主义行为使本来就短缺的养老金来源问题显得更加突出，无异于使省级财政雪上加霜。虽然中央财政每年都会对各省进行养老保险缺口的转移支付，但是，中央对各省的转移支付基本稳定，当各省出现养老金缺口陡然增加时，作为确保本省基本养老保险按时足额发放的第一责任人，省级财政的支付压力将会加大，省级财政的风险随之增加。

（二）现行省级统筹机制运行存在缺陷

省级社会统筹是整个基本养老保险制度的运行的核心。中国现行的基本养老保险省级社会统筹机制，存在诸多缺陷，表现为将养老金的社会统筹理解为养老资金收支规范和统一、收入再分配和社会调剂，导致统筹工作简单化、范围窄、不全面、层次低、时间短和功能不全等。一是只限于简单的现收现付和待遇调节，对养老资金收支周期平衡和参保者养老待遇的产权保护考虑不足;二是只限于部分资金的统筹，个人账户资金游离在统筹之外;三是只限于部分地区和部分对象的统筹，没有实现全国范围和全部单位职工的统筹;四是只限于表面的统筹，对分解负担、分散风险和分配福利考虑不足;五是只限于比較短期和静态的统筹，对长周期的、动态的和人口结构变化下的统筹考虑不足;六是只限于养老给付的统筹，对相关保障功能的提升考虑不足。三个不同的社会统筹层次功能比较见表1。

（三）基本养老保险省级统筹转向全国统筹面临观念上的障碍

基本养老保险全国统筹的难点是化解养老基金负债。主要原因是主流的观念存在偏差，特别是基本养老保险结余为正的省份，认为全国统筹是牺牲本省基本养老保险利益以弥补结余为负的地区，造成本省的养老金待遇降低。地区间的养老待遇容易相互攀比，就高不就低，具有提高保障标准的期望和强大社会压力。同时，信息不对称，调节养老金收支间隔时间长，政府之间有寻租的可能性，也是一个重要影响因素。养老金资产是现实的，而养老金负债是隐藏的、潜在的、未来的、长时间的，统筹层次越高，统筹范围越大，社会统筹的功能越强，但做好养老金全国统筹的工作难度也越大。

三、基本养老保险全国统筹中利益相关方辩证关系分析

（一）中央政府与地方政府的权责利益关系

1.中央政府在基本养老保险全国统筹中的角色

中央政府代表全国行使管理权，同时为实现全民利益最大化，统筹分配所有资源。由于以中央政府为代表的国家权力机关所能掌握的分配资源及分配能力是有限的，个人在年轻时所承担的养老投入责任和在年老后所拥有的个人财产及其他收入存在很大差异，国家只能在有限政府框架内，通过促进个人及用人单位参保投入，为个人养老提供公共管理和公共服务，帮助个人分解养老负担、分散养老风险和分配养老福利，在此基础上为每个人提供基本养老保障，国家在基本养老保险制度中的角色是承保者及有限政府。

作为一个有限政府，政府工作的重心，不是按照身份或者在不同收入的团体之间要设置制度壁垒提供保障，引致利益冲突，而是要促进社会连接，以统一的基本规范替代分散的团体规范，引入社会化标准，建立社会流动性，推进全社会资源优化配置，提供公平、合理和有效的保障。在实施基本养老保险制度过程中，既要发挥政府作为承保者的积极作用，也要规范和限制政府的行为空间，问题的关键是怎么让政府行为更加的精明与合理，在为参保者提供养老保障和分散风险的同时，也为承保者自己建立社会公信力和分散风险，从制度设计上体现服务性、有限性、公平性、合理性和效率性。

2.地方政府在基本养老保险全国统筹中的角色

地方政府作为基本养老保险的征缴方、承保方、有限管理者及养老金发放主体，承担多项事务，是中央政府政策的执行者。在基本养老保险的省级统筹层面，从理论上看，基本养老保险的省级统筹，是将养老保险金全部归结到省级层面，由省级层面统一调度、管理和分配使用，能够实现统收统支，在很大程度上促进地方政府基本实现事权与财权的匹配，能够控制本地区养老金的收支。但在实际运行中，真正意义上的省级统收统支的省份仍是少数，更多的是省级调剂金制度或其他制度，说明在省级统筹层面仍然滞后。

同样，从理论上，基本养老保险实行全国统筹后，一方面养老金的征缴、承保及发放等事务还是要由地方政府承担，而养老金的运营管理及调剂余缺，将由中央统一管理。当中央政府政策与地方政府的利益一致时（如基本养老保险结余少或存在缺口的地方），地方政府将积极执行中央决策。如果中央政府的政策与地方自身利益存在相悖时，有可能出现消极执行或不执行的现象。因此，地方政府在基本养老保险全国统筹中的角色和行为取向，取决于财权与事权分配的情况。

（二）基本养老保险结余多地区和结余少地区的利益关系

基本养老保险在省级统筹层面，客观出现了地区结余的不均等。部分中西部地区和东北地区，受人口老龄化程度高、人口外流规模大以及经济增长速度不快等经济社会因素的影响，属于典型的劳动输出型省份和经济欠发达地区，造成养老金积累速度慢、积累规模低，甚至出现收不抵支的养老金缺口存在。而相对发达的东部、沿海东南部地区，基本养老保险结余相对充沛。在推进基本养老保险全国统筹中，基本养老保险结余多的地区与结余少的地区（含存在缺口地区），势必表现为零和博弈，即全国统筹的目的是平衡各地养老金负担，在全国范围内实现支付风险共担。很明显，对部分发达地区而言，势必对本地区劳动者退休养老待遇产生影响，也迫使养老金资金支配出现被动化。同时，在基本养老保险全国统筹后，基本养老保险缴费率将全国统一，在一定程度上削弱了发达地区养老保险缴费率低的优势，进而增加地区企业的经营成本，影响经济增长动力。

基本养老保险结余少的地区，是基本养老保险全国统筹的纯粹受益方，通过全国统一制度、统一管理、统一缴费比例和统一养老金发放，有效缓解了本地养老金支付压力，也缓解了地方财政压力。

四、养老保险全国统筹的中央政府与结余地方政府博弈分析

为进一步分析基本养老保险在全国统筹中，中央与地方政府之间的相互关系，采用博弈理论展开分析。按照博弈理论的一般研究范式，需要明确博弈参与人、策略集及支付矩阵。在此，以中央政府与地方政府为主要参与人，这是因为基本养老保险的全国统筹，是强制性制度安排，必须由最高权威领导机关顶层设计与统一部署。地方政府既包括养老金结余充沛的地区，也包括结余较少甚至出现养老金收支缺口的地区。二者在基本养老保险全国统筹中的策略明显不同，养老金结余充沛的地区更多地考虑争取更大基本养老保险的财权和事权，而基本养老保险结余较少甚至出现收支缺口的地区，由于全国统筹能够降低本地区支付风险和缓解本地财政压力，更多地依附于中央决策。因此，博弈的对象主要是中央政府与养老金结余较多的地方政府（以下简称结余地方政府）。

（一）基本假设

假设一：博弈参与主体（中央政府和结余地方政府）均了解自身的博弈状况，且处于完全理性和符合完全信息条件。

假设二：中央政府推动基本养老保险全国统筹的目的在于实现全体人民的全数保障和终身保障。

由于基本养老保险是一种对活着的老年人提供经济保障的资金，对从事养老金业务的承保者，在養老金的支付范围、支付时间和支付责任上具有特殊性。对于有参保投入的人员，从退休后领取养老金的资格来看，一个都不能少，而且从开始领取养老金之后直到死亡都享有，不因寿命长短而有所改变，这是整个制度解决问题的底线。因此，基本养老保险制度的目标函数是全数保障和终身保障。即在一个合理的制度中，养老金权益保障的对象绝不应该是只对参保者中的一部分（有选择性）提供保险收益，而是基于对全体参保者提供保险收益，在保障性质上是一种全数保障和终身保障。

假设三：在基本养老保险全国统筹过程中，有结余的地方政府采取的策略多为“执行”和“不执行”，对应的，中央政府为弥补有结余的地方政府的部分损失，倾向于采取“激励”策略以调动地方政府积极性，而对于不执行的地方政府，则采取“处罚”策略。

假设四：在结余地方政府选择“执行”策略时，获得收益为R1，与此同时，中央政府获得收益R*，并有C0（CO≥O）的激励支出，用于奖励结余地方政府的“执行”行为。当结余地方政府选择“不执行”策略时，获得收益为R2，并且R2>R1，这是因为结余地方政府仍保留了大量基本养老保险，但是同时面临来自中央政府的处罚B。中央政府此时的策略可以是“处罚”，处罚成本为B（B≥0），此时的收益为来自处罚的费用收益，但仍要付出基本养老保险的调整成本C1;如果采取“激励”，则中央政府收益为-C0，并需要付出基本养老保险的调整成本C1。

（二）博弈分析过程及结论

根据以上假设，将中央政府与结余地方政府在不同博弈策略下的收益与成本进行权衡，得到双方的支付矩阵，如下表2所示。

从表2可以看出中央政府和结余地方政府在不同策略下的对应支付向量，当结余地方政府对基本养老保险全国统筹采取执行策略时，中央政府的占优策略是“处罚”，此时获得支付向量为R*+B，大于R*-C0;而当结余地方政府采取“不执行”策略时，中央政府的策略为“处罚”，获得的支付向量为-C1+B，同样大于-C0-C1，因此得出中央政府无论结余地方政府是否执行基本养老保险的全国统筹政策，中央政府的占优策略是“处罚”。同理，当中央政府采取“激励”策略时，地方政府采取的策略为“不执行”，因为该策略下的支付向量R2+C0大于R1+C0;当中央政府采取“处罚”策略时，地方政府采取的策略仍然为“不执行”，因为R2-B大于R1-B。因此，上述博弈的结果中，中央政府和结余地方政府均有一个占优策略，即（处罚，不执行）。

从策略均衡结果看，要实现中央政府与结余地方政府之间的策略均衡达到（激励，执行）的预期结果，一方面需要中央政府采取可信的、大额的处罚，至少能够弥补中央对基本养老保险调整的成本C1。另一方面，要充分调动地方政府的积极性，可以通过非数量化的激励手段，如官员晋升机会、地方优先发展政策等提高地方政府参与基础养老保险全国统筹的积极性。

五、对策建议

改进基本养老保险社会统筹机制的主要途径，是转变基本养老保险省级统筹观念，实行全面的、深层次的、跨期平衡的和多功能的全国统筹。

（一）实行基本养老保险基金管理一体化

将个人账户资金并入社会统筹，对基本养老保险的所有收支实行全国和全社会统筹，实行养老基金收支两条线、集中统一管理和投资增值。中国人口基数大、缴费参保人新增潜力大且新人工资收入提高，将其纳入社会统筹，可以更多地筹集和转轨红利，提高参保者保障水平，为解决大规模已退休的老人的养老基金支付筹集资金问题，推进新老制度平稳接续。不仅如此，还有利于实现全国统一制度和社会公平。

（二）实行基准统一化和增长比率化

国家以个人积累为前提和基础，引入和核算个人系数，实行参保周期资金平衡，推进全体参保人受益基准化，按照社会平均工资周期参保者的基本标准，由承保者对所有参保者平等提供基本养老合约服务，建立和按期公布全国统一的基本养老保险待遇合约发放标准。结合参保者的结构变化因素和养老基金收支平衡余额的实际变化，每年对基本养老待遇标准进行一定比率的统一调整。

（三）改进基本养老保险合约治理

围绕分解负担、分散风险和分配福利，国家实行统一的基本养老保险费率，在基本养老待遇给付方面执行同一办法，促进用人单位为其职工进行养老投入，实行养老金资产专用和封闭运行，推进承保者对所有参保者提供承诺并坚守承诺，对养老缴费投入进行必要的强制和必要的限制，在制度的服务对象和保障标准上引入因果关系，化解养老风险，控制机会主义，对参保者和承保者双方的权利进行管控，建立保护机制。

（四）合理核定养老待遇标准，维护参保者资产权益

由于在养老基金的产权归属上，属于全体参保者集体所有，每个参保者按份（相对产权）所有，承保者并没有所有权。虽然养老基金既有来源于参保者个人的投入，也有来自参保者的用人单位的投入，还有来自承保者的政策扶持投入以及其他衍生的相关投入，但这些资金一旦进入制度内，在最终产权上就全部属于参保者所有，用于为参保者提供养老保障。因此，需要在参保者的个人养老保险收益标准上，引入社会平均工资基本周期参保者，以一定时期的保险投入为基础，以相应时间的参保者的相对财产权利为依据，以年金分配法为方式，按照以收抵支的原则进行确定社会平均基本养老保险标准，结合参保者个人的相对产权，进行计算核定其养老待遇标准。

（五）健全中央调剂金制度，逐步实现基本养老保险全国统筹

进一步健全中央调剂金制度，加大对养老金资产余额、地区负债（缺口）的调節力度，弹性推进基本养老保险全国统筹。从总体上看，在某一时间，基础养老保险制度内每一笔钱都对应一份相对产权，当期社会平均基本养老保险标准就是相对产权的价格，每个参保者的相对产权按照相应年龄组的平均退休余命加权汇总再乘以当期社会平均基本养老保险标准就是养老基金负债，全部养老金及资产的当期余额是养老基金资产，养老基金负债与养老基金资产要始终保持基本平衡。在养老基金负债与基金资产不平衡时要通过调节平均养老金标准或增加财政投入等每年进行调节和修正。在养老基金资产大于养老基金负债时，需要按照参保者的相对产权进行分配，提高平均养老标准，激发发达地方缴纳养老保险的积极性。在养老基金资产小于养老基金负债时，需要控制养老标准增长或者由承保者进行财政投入实现财务平衡，从而降低养老金缺口地区的财政负担，缓解养老金支付风险。只有这样，才能确保基本养老保险从全省统筹稳定过渡到全国统筹。

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责任编辑  魏亚男