《海绵城市建设评价标准》对海绵城市金融机制创新作用研究

文/财政部科研所 满 莉

0 引言

海绵城市是指城市像“海绵”一样，下雨时能吸收、存蓄雨水，然后通过渗透和净化将雨水作为他用，通过水循环改善洪涝问题，减轻水污染。它是在景观基础上建立的水生态设施，将水环境与水生态相联系，形成完整的“水”生态服务系统。

海绵城市建设是推进生态文明建设、实现绿色发展的重要途径，也是在城市化进程中解决城市内涝问题、消除黑臭河水的重要手段。2015年10月《关于推进海绵城市建设的指导意见》中指出：到2020年我国20%的城市建成区将实现70%的降雨就地消纳和利用，到2030年80%的城市建成区实现该规划目标，按照该规划估算，海绵城市总体建设体量巨大。国家层面将海绵城市从“小海绵”向“大海绵”转变，建设目的是实现包括水资源管理（节水、治污、防洪、防涝）、湿地生态恢复、城市局地小气候调节等整体水生态系统的可持续改善，此目标远比欧美国家复杂。在工程设计及风险治理方面也需整体性思维和协同治理理念。2015—2016年，财政部、住建部、水利部分2批确定迁安、白城、镇江、池州、北京等30个海绵城市建设试点。此外，住建部、财政部、水利部等各部委及海绵试点城市相继出台系列措施指导海绵城市建设。除国家级海绵城市试点项目外，各省也逐步设立省级海绵城市建设试点（如陕西省西安市曲江新区），海绵城市建设迎来最佳时机（见图1）。

海绵城市建设具有工程量大、投资大、融资难等特点。2019年8月1日，国家标准GB/T 51345-2018《海绵城市建设评价标准》（以下简称《标准》）正式实施，该《标准》为全面推进海绵城市建设及其绩效评价与考核奠定基础，也为金融创新支持海绵城市建设提供条件。本研究通过对《标准》的应用解读，探讨海绵城市建设的金融创新。

图1 西安曲江新区

1 《标准》的实用价值

城市可持续发展包括经济、社会及生态可持续发展3方面。海绵城市作为实现可持续发展的重要组成部分，建设成效如何评价受到社会各界的关注，2018年12月26日住建部出台的《标准》为海绵城市建设提供了综合评价依据，具有经济、社会、生态3个维度的实用价值。

1.1 经济维度：支撑海绵城市建设经济价值体系

1）支持海绵城市建设投资决策 海绵城市遵从生态理念及自然法则，本质上是以经济为主轴的建设理念，是综合自然、低投资、低运维成本及可持续的建设思路。现实操作过程中，可依据《标准》从投资决策端对项目策划、设计、施工等环节进行评价，提出效益数据，对比传统建设模式，供政府决策部门参考，更有利于支持城市建设投资决策。

2）支持绿色金融等政策创新 海绵城市建设投资规模大、增长快，资金保障较困难。海绵城市涉及各主体方（住建、水利、财政、环保、交通、农林、气象、规划等部门），未完全形成合力、法律财税等不规范、人才队伍缺乏及产业体系薄弱等现象较为突出。基于海绵城市总体建设规模及地方经济与财政状况，其资金需求有较大的超前性。住建部统计显示，海绵城市建设投资约（1.0～1.5）亿元/km2，融资任务重、难度大。海绵城市国家规范和标准体系亟待建立，其中海绵城市投融资是海绵城市推进的首要问题。《标准》完善了绿色金融创新，主要体现在：①完善企业及项目的绿色评级体系，鼓励商业银行学习借鉴“赤道原则”，将企业及项目的环境效益纳入已有评级体系，建立科学、系统和统一的绿色评级体系；②将绿色评级体系与征信系统相结合，为信贷审批、财政补贴和环保处罚等工作提供决策依据；③加快环境交易市场全面建设，从建设价值角度提出专业直观的效益数据，通过生态价值评估工作，为海绵城市建设核算生态价值总额，进而推动碳交易、水权交易、用能权交易、排污权交易等。

3）支撑海绵城市效益核算 《标准》中包括年径流总量控制、径流体积控制、水环境质量指标控制、生态格局管控、地下水埋深控制、城市热岛效应等指标。评价过程主要以指标性数据呈现，可结合区域生态价值评估工作，同步核算项目的生态价值，比较生态环境与其他因素对经济发展的贡献，通过综合分析，建立全面、系统的经济核算体系，促进社会资源的有效利用及环境的可持续发展。如入选第一批国家试点海绵城市的萍乡市湘东区麻山镇，项目启动区面积约3.82km2（见图2）。项目以生态为核，打造产城游一体化的生态新区，海绵城市建设总投资约12.7亿元，其中启动区投资3.6亿元，平均9346万元/km2。后期核算：直接经济效益中水资源生态蓄水总体规模为10.7万m3，收益为17万元/年，减少治污费用的收益约13万元/年，节省城市排水设施运维费用2万元/年，节省河湖改造工程的收益333万元，总收益为348万元；间接经济效益中区域土地价值增值14亿元，旅游业年经营收入约2.9亿元，项目总收益约16.93亿元。

图2 萍乡市麻山镇幸福村

1.2 社会维度：提升海绵城市建设管理政策体系

1）优化海绵城市规划管理 《标准》打通了与其他规划的衔接关系，通过规划管控，将海绵城市要求作为土地出让、规划建设许可的前置条件，成为建设实力较高企业的竞争优势，如深圳光明新区要求小区建设需实施海绵化。

2）构建未来海绵城市数据标准基础 海绵城市相关技术是一系列新技术，需在不同城市和阶段采取不同策略。海绵城市1.0版是最原始的纯自然功能净化；2.0版则靠部分人工设施实现；3.0版是利用自来水厂、污水处理厂、城市水体与湿地、地下水等构成循环系统；现阶段海绵城市进入4.0版，其最高目标是数字化规划、工程设计与智慧管理，即在城市自然地理环境、气象条件、基础设施等大数据采集基础上，运用高科技开展顶层数字化设计，建立政府决策支持系统、水资源自然循环及社会循环的仿真系统等，从而发挥自然功能“渗、滞、蓄、净”与人工强化的共同作用，实现城市排涝及环境宜居目标。

3）推进政府绩效评价与考核 《标准》是《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》的最终发布标准，其对3方面的核心任务进行阐述：①明确海绵城市理念、路径及方法，灰绿结合、源头减排、过程控制直至实现流域系统治理；②明确海绵城市内涵和边界，以降雨径流管控为核心，保护与修复自然水文效应，是排水防涝、黑臭水体治理工作的重要内容；③明确海绵城市建设（城市雨洪管理）的工程技术体系——源头减排、排水管渠和超标降雨径流控制系统的设计标准及关键设计参数、设计方法；合流制溢流控制系统是城市雨洪管理技术体系下的重要内容，首次提出CSO控制的措施与标准；提出经济高效的评价方法，为海绵城市建设绩效评价与考核确立标准体系。

1.3 生态维度：支撑复合型海绵城市生态修复体系

《标准》在内涝防治、水体环境质量、自然生态格局管控、水体生态岸线保护、地下水变化、热岛效应缓解等方面提供了生态维度的评价支持。

1）促进海绵城市大小尺度项目的融合 大小“海绵体”如何有机结合，“渗、滞、蓄、净、用、排”技术方法如何科学使用关系到海绵城市整体功能发挥，不同尺度项目的生态物种、园林景观、地质土壤、水系的有机嵌套将影响区域性生态系统完整性。鉴于不同尺度项目措施的控制目标不同，需将海绵城市雨水系统划分为多个尺度，使雨水径流在不同尺度都得到有效控制，但目前仍缺乏对大尺度综合雨水系统尺度效应的针对性研究。

2）促进绿色基础设施（GI）与灰色基础设施融合 2类基础设施能否无缝衔接、有效耦合决定了不同雨情下城市雨洪管理绩效。海绵项目的雨洪管理任务主要针对中小降雨事件。对城市洪涝多发的大暴雨状况，海绵项目仅发挥辅助作用，还是依靠排水设施。在试点区域中占较大比例的低影响开发设施（LID）多为生态型设施，对径流体积、径流污染等目标的控制能力存在不确定性和随机性，其与传统市政雨水管网沟渠、大排水系统能否有效耦合，有待进一步考核、监督与验证。目前各大中城市地下管廊建设滞后，尤其是满足本地排涝需求的排水设施建设严重不足。城市建设与水争地现象，尤其是房地产项目“人进水退”问题严重。

3）促进海绵城市项目与其他生态建设项目的融合 《标准》以海绵城市建设为本底，串联城市矿山工程、循环经济项目、低碳城市、地下综合管廊、城市双修、智慧城市等建设项目，利用评价考核指标，在城市框架下统筹不同建设目标、建设周期、阶段性任务、建设进度、主管部门和投资主体都不尽相同的项目。以城市为评价对象，系统规划、设计、施工，建设高效海绵体。

4）促进自然禀赋差异与海绵项目植入的融合 海绵城市是对城市生态尤其是水生态的系统性改造，包括对城市生态及生产生活功能的修补、再造、更新与重构，衍生出多个涉水产业并形成生态修复、城市更新相关产业链。通过海绵项目匹配统筹，避免传统城市建设管理过程中采取单一目标工程措施导致水土分离、水城分离、给排分离等问题，构建区域环境系统修复体系。我国各地自然地理环境对当地经济社会的压力反应不同，海绵城市建设项目的风险协同治理机制也存在差异性，如南方部分地区是黏土土质，雨水下渗率很低，下凹式绿地的设计不适合，需在地下敷设收集管，及时将过量雨水导出。

2 海绵城市建设金融机制创新现状

海绵城市建设金融机制创新现状即绿色金融发展现状。绿色金融是实现绿色发展的重要手段，通过创新性金融制度，引导和激励更多社会资本投入海绵城市建设，同时有效抑制污染性投资。利用绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具为绿色产业发展服务。

海绵城市拥有广阔的投资空间，据前瞻产业研究院《中国海绵城市规划行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》数据估计，到2020年海绵城市累计投资规模有望达1.9万亿元，2030年有望达7.6万亿元。随着海绵城市建设投资规模日趋扩大，项目融资难等问题逐步成为发展瓶颈。如何匹配市场投资规模，需从金融创新顶层设计入手，创新海绵城市建设金融机制。

2.1 海绵城市金融创新机制进入提质增效阶段

20世纪90年代，我国逐步实践绿色信贷等绿色金融业务，调整我国产业结构，推动环境治理。近年来，我国绿色金融业务从小到大，从1.0时代过渡到3.0时代。1.0时代是以环保设施相关贷款为主的起步阶段，2.0时代是金融产品和服务更多元化的扩张阶段，3.0时代则是提质增效阶段。

2.2 绿色金融以单一信贷为主

中央财经大学绿色金融国际研究院《中国绿色债券市场2018年度总结》显示，2018年中国绿色债券发行总量继续位居全球前列，中国境内贴标与非贴标绿色债券全年发行规模达18372.7亿元，发行数量共507只。根据《中国绿色债券市场2019年第一季度报告》，中国和全球绿色债券市场活跃。全球范围内与国际定义相符的绿色债券发行总额于2019年第一季度达到3290亿元，比2018年同期增长42%。第一季度来自中国发行人的绿色债券总额达475亿元，同比骤增44%。然而，其中仅43%（199.6亿元）与国际定义一致。根据CBI绿色债券数据库方法论，44%的中国绿色债券被排除在外，其余13%仍为待定状态。70%的绿色债券在中国银行的债券市场上市，其次是在上海证券交易所发行，总额128亿元，占第一季度总额的27%。其余部分在深圳证券交易所上市。

在新一轮政策驱动来临之际，绿色债券发展弹性较大，绿色金融对海绵城市等生态环保行业的支持将进一步加大，可适度破解海绵城市PPP等项目融资难题。

2.3 绿色金融市场机制成熟度不高

海绵城市建设面临诸多问题：①投资规模大、增长快，资金保障较困难；②我国海绵城市是公共属性，收费机制是以政府投资为主的单一资金来源形式；③多地政府财力与信用透支严重；④海绵城市绿色金融市场法律财税等不规范和产业体系薄弱等问题制约了海绵城市落地。

2.4 海绵城市建设金融创新机制缺乏制度和标准保障

随着生态文明建设创新机制的建立，海绵城市建设绩效评价指标逐步纳入地区经济社会发展综合评价体系，但目前还未对绿色金融投入和收益提供相应支持。社会资本无法在海绵城市等生态环保建设过程中确立科学的责任、权利、利益，金融交易管理不能对海绵城市项目生态及社会价值等进行系统评价，未能确立其投资地位。

3 海绵城市建设评价助力金融创新机制

3.1 为绿色金融付费机制提供参考

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）明确指出，PPP项目应稳步开展项目绩效评价，加强对项目公共产品或服务质量、价格的监管。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）将绩效评价作为规范PPP项目的管理要求，鼓励推进开展项目绩效评价，对公共产品和服务的数量、质量及资金使用效率等进行综合评价，并作为价费标准、财政补贴及合作期限调整的参考依据。

海绵城市建设评价可助力按效付费及海绵城市绿色金融付费机制。按效付费是环境PPP等模式的核心内容。在按效付费机制下，政府依据《标准》制定相应的考核内容，定期对社会资本的投资治理及运行效果进行考核，考核结果作为支付项目运营服务费用的依据。这能有效激励社会资本治污动力，保障治理效果，实现政府对项目的常态化监管。

以全国首个实行“按效付费”的内河流域治理PPP项目——广西省南宁市那考河水环境治理项目为例，该项目设立绩效考核指标并监测水质水量。那考河项目包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水处理厂、海绵城市示范及信息监控等7项工程。项目在协议及附件中制定水质、水量、防洪标准3类绩效指标，针对各运营维护工作和监控断面共设置103项考核指标，确保考核公正有效。项目协议采用“按效付费”模式——政府每季度按当前绩效考核结果向项目公司支付1次流域治理服务费；若部分指标未能完全达标，则依据项目协议约定扣款。该考核指标内容在《标准》中全方位体现，对今后项目建设更具指导价值。

3.2 推进绿色金融创新机制市场秩序

1）建立海绵城市功能有偿使用和交易制度 围绕海绵城市建设延伸出的排污权、碳汇、水权等，多手段提升二级市场流动性。①进一步丰富交易产品，大力发展大宗交易；②简化便利交易方式，优化取消部分限制政策；③培养市场，鼓励排控企业参与交易服务，逐步开放个人投资等。

2）建立海绵城市功能交易评估与调节机制 在《标准》支撑下，建设国家层面的排污权交易管理平台，加强信息公开。在项目策划、设计、实施阶段全面预测市场总量，通过创造稀缺性策略促进交易。采取拍卖等灵活配额分配方式，提前对市场进行调控。如排污交易机制的目标是改善环境质量，排污总量呈下降趋势，通过环境容量科学调整排污总量，提高排污权的价值预期，增加排污权的市场流动性。

3）建立以PPP模式引导社会资本进入绿色金融投资的桥梁纽带 PPP优势在于可通过与私营部门结成风险共担、利益共享的伙伴关系，为绿色基础设施项目筹集资金。在海绵城市建设过程中势必会推行按效付费的政策线条，因此《标准》是构筑PPP建设各方付费交易的桥梁和通行证，明确和保障各方权利及义务。

3.3 助力绿色金融产品体系框架建设

我国各大银行推出的绿色金融产品可归纳为环保产业指数、环保节能融资及碳金融产品3类。

以上绿色金融产品以环保、低碳指数、节能减排、污染治理等为主，《标准》从水资源有效保护、水环境质量、热岛效应等方面确定评价标准，有助于绿色金融产品拓展业务产品类别，共同助力海绵城市建设。

3.4 海绵城市绿色金融深化发展建议

我国海绵城市建设和绿色金融已步入纵深发展的新阶段。在实践中不断深化新时代绿色金融机制、探索海绵城市标准需深入做好以下工作。

1）加强海绵城市建设中的绿色金融理论研究，为绿色金融发展奠定理论基础。

2）着力构建海绵城市及绿色金融相关的标准体系，保障绿色金融规范健康发展。

3）深化绿色金融产品和服务创新，推动绿色金融可持续发展。

4）强化绿色金融国际合作，不断提升我国在绿色金融领域的引领作用。

4 结语

《标准》为绿色金融按效付费、市场构建、产品体系框架建设等提供相应支撑，但绿色金融创新工作需完善顶层设计和基础性制度安排，有序拓宽绿色项目投融资渠道，创新绿色金融工具。为激励社会各界的主观能动性，需从金融创新角度将海绵城市理念与技术标准、产品进行嫁接，形成可复制、可推广的制度及经验，为海绵城市建设提供助力。