乡村振兴战略背景下农村“三变”改革的探索与启示

裴国江 孙亚男

【摘 要】 金塔县在推进农村“三变”改革试点工作中结合实际，坚持问题导向，优化顶层设计，压实工作责任，引导农户参与，分类组织实施，取得了显著的成效。其启示主要是：集聚资源优势，夯实改革基础;积极探索实践，推进改革创新;落实资本投入，激发改革活力;健全体制机制，确保改革实效。

【关键词】 乡村振兴;“三变”改革;金塔县;探索;启示

党的十九大报告明确提出：实施乡村振兴战略要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。近年来，金塔县深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要指示精神，将农村“三变”改革作为激活农村发展内生动力，推动农业产业结构调整，破解“三农”发展难题的重要抓手，实现了农村资源资产的整合，激活了城乡存量资产、自然资源、人力资本，赢得了广大群众的认可，为乡村全面振兴提供了新的思路和路径。

一、金塔县农村“三变”改革的基本情况

金塔县总面积1.88万平方公里，其中绿洲面积2400平方公里，辖7镇3乡，1个街道办事处，89个行政村，479个村民小组，总人口14.7万人，其中农业人口11.8万人，现有耕地42万亩，人均耕地3.5亩。近年来，全县加大农村“三变”改革力度， 鼓励支持农村“三变”改革试点村结合实际，坚持问题导向，大胆创新，积极、稳妥、高效推进农村集体产权制度改革试点工作，农村土地承包经营权流转累计面积达16.27万亩，流转面积占全县农民承包耕地总面积的33.9%。累计投放农村土地承包经营权抵押贷款2502户1.47亿元。在13个村开展试点，形成了“三变+葡萄产业”“三变+乡村旅游”“三变+扶贫开发”等模式，培育符合自身发展实际的特色产业16个。培育引进新型经营主体17家，形成农产品商标7个，经营主体入股资金1.6亿元。农户通过自有资金入股、技术入股、土地入股等多种形式实现入股分红794万元。激活村集体闲置房屋1.7万平米、农机设备308（台）件，新增村集体经济收入35.4万元，发展村级综合服务社30个、专业合作社3个，有效盘活了村闲置资产和村内闲置资金，促进了农业增效、农民增收、农村增值，释放了改革红利，为乡村振兴注入了强劲动力。

二、农村“三变”改革的主要做法及成效

1、加强组织领导，优化顶层设计

按照上级要求，县上成立了全县农村“三变”改革工作领导小组，设立了综合协调推进组、集体资产改革指导组、项目资金改革指导组、金融保障和扶贫开发指导组4个工作组，保证了农村“三变”改革扎实有效开展。同时，县委、县政府主要领导深入乡镇村组，围绕“三变”改革进行多轮调研，广泛征求基层意见建议，结合全县实际，制定了《关于推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革试点工作方案》，明确了全县农村“三变”改革思路目标、任务措施、方法步骤、工作要求，确保了农村“三变”改革工作顺利有序开展。

2、强化担当意识，压实工作责任

全县上下提高政治站位，着眼全县脱贫攻坚全局和实施乡村振兴战略的大局，强化责任担当，以务实的态度，扎实的作风，有效的举措，有力推动了市县有关农村“三变”改革各项决策部署的落实。县农村“三变”改革工作领导小组强化统筹协调，定期召开会议，研究部署改革工作，制定完善政策措施，协调处理存在问题，督促各乡镇各部门认真落实改革的各项部署要求。縣级包抓领导坚持以身作则，各相关部门加强业务指导，各乡镇认真履行职责，全县上下形成了“联动配合、齐抓共管、综合发力”的良好工作格局。

3、深入宣传发动，引导农户参与

充分发挥农民的主体作用，积极调动群众参与改革的积极性，不断创新宣传方式，丰富活动载体，采取媒体报道、微信发布、设置专栏、发放资料、会议动员等方式，全方位、多角度宣传“三变”改革的重要意义、重点内容、方式方法和具体要求，详细解读政策，科学算账对比，加强预期引导，极大增强了农民群众对“三变”改革的信心，激发了社会各界参与改革的热情。共培训全县农村“三变”改革骨干324名，召开宣传动员会议210余场次，发放宣传资料2.6万余份，设置宣传专栏64个，报道各类信息260余条。

4、明晰产权归属，夯实改革基础

坚持以“三权分置”为政策遵循，深入推行农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和设施农牧业经营权，休闲农业设施所有权、使用权和农村房屋产权等确权登记颁证改革试点工作。全面推进农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，积极推进农村集体资产改革工作，全面开展了村集体资源、资产、资金调查摸底核查并建立了台账。通过明晰土地经营权、房屋所有权等产权的归属，让农民吃下了“定心丸”，激活了农村沉睡的资源，为后续改革奠定了坚实的基础。

5、创新试点模式，分类组织实施

坚持创新试点、先易后难的原则，积极探索“三变”改革模式，在各乡镇选择基础条件相对较好的13个村和列入规划的戈壁农业产业园区开展试点。各试点村组和园区结合实际，积极探索“三变”+高效农业、“三变”+特色农业、“三变”+戈壁农业、“三变”+秸秆回收加工、“三变”+农膜回收、“三变”+垃圾分类利用、“三变”+特色林果”、“三变”+乡村旅游+扶贫开发等模式，探索开展土地经营权、财产所有权、集体资产的股份合作，大力发展特色农业，着力解决农户管理经营粗放、技术缺乏、销售难等问题。

6、建立保障机制，确保取得实效

把资金整合、经营主体培育、风险防控、督查考评作为“三变”改革工作的支撑，加大资金投入，撬动农户、村集体、经营主体、金融机构等各类社会资本入股参与改革。至目前，全县以戈壁农业发展为牵引，围绕设施农业、特色林果、中药材、草食畜等特色优势产业，培育引进昱航农庄、汉帝农业、大洋葡萄、金畜源牧业等新型经营主体17家。同时，积极引导农民、村集体和经营主体依法诚信订立合同，做到合同书、股权证、分红单“三到户”，确保农村“三变”改革积极稳妥、抓实见效。

三、农村“三变”改革中存在的问题

经过比较分析，全县在推进农村“三变”改革中还存在如下困难和问题：一是部分群众对“三变”改革工作的认识还有欠缺，还需要结合改革的实施，持续抓好干部群众的宣传引导工作，提高干部群众思想认识。二是改革所需资金较多，县乡村筹集资金困难较多，资金投入缺口较大。三是各乡镇在资产核查过程中做了大量工作，但从核查的情况看，由于农村资源多而杂，权属不清，摸底核查任务还很艰巨。四是部分龙头企业、合作社顾虑较多，参与农村“三变”改革的积极性还不够高，经营主体积极参与意识有待提升。

四、推进农村“三变”改革的几点思考

1、集聚资源优势，夯实改革基础

（1）盘活可变资本。认真总结试点经验，全面推广“三变”改革创新经验和做法，严格开展农村集体资产清产核资及集体成员身份界定工作，深入推进集体资源变入股资产、集体资产入股经营主体、“两权”抵押贷款试点工作，建立参与“三变”改革的资本台账，健全集体经济组织成员占有、收益、有偿退出等制度，确保集体收益公平分配。

（2）培育特色产业。结合自身实际，以发展现代特色农业示范区为抓手，突出优质化、品牌化，狠抓质量保证、品种优化、品牌打造、全产业链构建等關键环节，打造各具所长、递次推进、产业错位、协调互补的“一村一品”“一乡一业”示范区，实现产出好质量、创出好品牌、卖出好价钱，形成特色鲜明、优势突出、产业高效的产业集群。

（3）壮大经营主体。按照壮大一批、引进一批、新建一批的思路，通过“联”“扶”“引”“建”四种手段，重点支持现有企业做稳、做大、做强，引进对农业农村资源、农产品、农业劳动力依赖度高的企业，引导县内工贸、矿业、房地产等非农企业转型发展农业特色产业，鼓励和支持致富能手、外出农民工、大学生、退伍军人等返乡创业、创办企业和合作社。

2、积极探索实践，推进改革创新

（1）创新运行模式。坚持“有效激发活力、实现产业富民”的改革方向和核心，结合各自特色产业发展、美丽乡村建设、生态旅游开发等实际，按照“无物不股、无奇不股、无事不股、无人不股”的股份制合作形式，探索“三变+特色产业”“三变+乡村旅游”“三变+扶贫开发”“三变+特色小镇”“三变+美丽乡村”等改革模式，最大限度释放“三变”改革综合效应。

（2）开展股份合作。引导村集体和农民将土地、林地、荒地等经营性自然资产使用权和经营权依法有序流转入股，通过股权纽带盘活资源，发展多种形式的股份制合作。引导村集体和农民将资产、资金、技术等入股经营主体，合理确定入股主体和承接经营主体所占股比及收益分配方法，建设物业设施，发展物业经济，营运不经营，分红不分产，确保资产安全增值。

（3）规范参股流程。研究制定资源资产资金量化折股的具体操作办法，界定受益范围，确定分红比例，规范操作程序。制定农村产权流转经营管理办法等相关配套政策，建立合同备案机制，制定规范合同样本，引导合作当事人按协商内容，依法签定合同协议，约定双方的权利和义务，保障农村产权依法自愿、公开公正交易，完善股权量化、变更、分红、退出台账。

3、落实资本投入，激发改革活力

（1）加大资金投入。探索将各级财政投入到农村的农业生产发展资金（补贴、救济、应急类资金除外）、农业资源及生态保护补助资金（直接兑付给农户的除外）、财政专项扶贫资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等用于农村“三变”改革，由村集体入股到具有法人资格的企业、村集体经济组织、农民合作社、家庭农场等承接主体。

（2）拓宽融资渠道。探索建立“三变”改革信贷风险补偿基金、扶贫产业基金。加大金融支持“三变”改革力度，建立完善农村金融信贷支持体系，健全农村信用体系，优先对实施“三变”模式的经营主体和乡村进行评级授信。加大农村土地承包经菅权抵押贷款、集体林权、农村宅基地使用权和住房财产权抵押贷款力度，进一步扩大“两权”抵押贷款试点范围。

（3）强化资金整合。严格执行国家和省、市统筹整合财政支农资金统一政策，按照资金使用管理规定要求，进一步健全资金使用办法。对群众基础好、发展方式新、改革成效明显的示范村，鼓励支持通过“三变”+乡村旅游等模式，加快产业升级和转型发展，在不改变项目资金使用性质和用途的前提下，整合涉农项目资金进行集中扶持。

4、健全体制机制，确保改革实效

（1）完善产权交易。制定农村产权流转管理、交易规则、流程监督等相关配套制度机制，扩大交易品种，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易和规范透明运行，鼓励支持以市场化方式组建农村产权及其他权益类资产评估机构，积极稳妥推进农村产权交易，最大限度激活农村各类资源要素。

（2）保障合法权益。建立股权收益分配和分红机制，规范好双方的权利和义务，入股主体和承接经营主体按照合同确定的收益分配方式进行分配，兼顾国家、集体、个人的土地增值收益。建立股权退出机制，农民和村集体持有承接经营主体的股份部分，允许成员内部之间依法转让并办理相关手续。

（3）防范改革风险。强化法律服务，分门别类建立管理台帐，严格股权管理，规范合同签订、履行监管，完善农业保险制度，扩大特色农产品保险覆盖面。防范资产流失、资金安全、权益缺失等风险，确保农户、村集体收入增加和资源资产的安全完整，维护农民、村集体和承接经营主体的合法权益。

民之所愿，改革所系。“三变”改革作为新时代实现乡村振兴的重要抓手，坚持问题导向，将农村资源变资产、资金变股金、农民变股民，探索出了土地承包经营权股权化、集体资产股份化、农村资源资本化的发展模式，对有效盘活农村闲置资源，多渠道增加农民收入，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，深化农村改革、助推脱贫攻坚、加快乡村振兴等方面具有重要的现实意义。

【参考文献】

[1] 李秀清 .着力推进农村“三变”改革加快实施乡村振兴战略[n].中国甘肃网-兰州日报，2018-06-19.

[2] 吴璐.金塔 “三变”改革富农家[n].甘肃农民报，2019-02-26.

【作者简介】

裴国江，本科学历，中共金塔县委党校讲师，研究方向：党员党性教育和党的三农工作.

孙亚楠，本科学历，金塔县农业农村局农村工作办公室职员，研究方向：党的农村工作.