海口市政府投资对固定资产投资的成效、反思与展望

王彬

[摘 要]通过海口市2014—2018年的政府投资项目计划实施和固定资产增长情况，分析政府投资对固定资产投资的影响，呈现出经济产业结构较单一，辐射带动效应、可持续发展能力和科技创新能力存在明显短板，急需谋求发展模式的突破，从而提出促进投资发展的挖掘优势产业、加强区域合作、探索机制体制改革创新、完善制度环境等对策。

[关键词]政府投资;固定资产投资;自由贸易试验区

[中图分类号]F830.591固定资产投资是以货币形式表现的、企业在一定时期内建造和购置固定资产的工作量以及与此有关的费用变化情况。包括房产、建筑物、机器、机械、运输工具以及企业用于基本建设、更新改造、大修理和其他固定资产投资等。 [1]固定资产投资项目是社会固定资产再生产的主要手段。

文章所分析的政府投资为本市级市政府投资项目，通过利用本市级财政预算内各类建设资金（含基本建设资金和其他专项资金）、政府性基金、政府性融资资金、政府性债务资金、外国政府和国际金融机构贷款资金、转让和拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入以及按法律、法规规定的其他政府性资金进行投资的建设项目。

2018年党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特设自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。海口市以省会担当义不容辞地坚决贯彻“三区一中心”（全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区、国际旅游消费中心）的战略定位。通过海口市2014—2018年的政府投资项目计划及实施情况，分析政府投资的特征及对固定资产投资的影响，对于新时代政府投资管理的新任务、新挑战、新方位的把握具有现实意义和参考价值。

1 2014—2018年政府投资与固定资产投资情况回顾

1.1 政府投资项目计划和实施情况

海口市政府80%以上投资项目采用代建管理，指投资主管部门通过比选委托或招标等方式选择专业化的项目管理單位，负责政府投资项目的前期代理和施工代建管理工作。文章主要分析政府投资中代建项目的计划和实施情况。

（1）2014年海口市政府投资计划按结转续建、尾款和必保重点新建项目原则，分为城市基础设施、生态环境治理及水务、社会民生、棚户区（城中村）改造、产业项目五类，计划投资35.6亿元，当年完成情况21.3亿元。

（2）2015年海口市政府投资计划增加了前期项目，储备了一批前期若推进顺利即调整为资金保障建设的项目。计划投资58.5亿元，当年完成情况40.4亿元。

2015年计划实施PPP项目4.9亿元，虽最终以PPP模式顺利实施的仅为“天网二期”信息化项目，但为全面推行PPP模式探索试点，缓解政府资金压力创造了先机。

（3）2016年，海口全面推广政府和社会资金合作（PPP）模式，改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。

当年政府投资计划分为政府与社会资本合作项目、棚改项目、区管项目和代建制项目。文章为便于同类对比，仅分析代建制项目计划投资。基本延续分类原则，另含 2016年“创建全国文明城市、创建国家卫生城市”行动项目，当年代建制项目计划73.4亿元，当年完成情况33.4亿元。

（4）2017年海口市政府投资计划延续2016年政策及分类，分为政府与社会资本合作项目、棚改项目、政府投资前期项目和代建制项目。当年代建制项目计划72.3亿元，当年完成情况32.2亿元。

（5）2018年海口围绕“一江两‘岸、东西双港驱动、南北协调发展”及国际化滨江滨海花园城市的发展新格局，结合城市更新及重要节点项目建设等工作，编制了代建制项目计划、政府和社会资本合作（PPP）项目计划、棚改项目计划、政府投资前期项目计划。按城市五化建设、道路交通基础设施、城乡环境基础设施、科教文卫基础设施、产业提升、扶贫、脱贫等分类，当年代建制项目计划71.1亿元，当年完成情况36.1亿元。

综上，2014—2018年政府投资代建制项目计划投资与当年完成投资未到百亿元，但大体呈上升趋势。投资主要支持市政基础设施、生态环保、社会事业、产业配套等重点领域。

1.2 固定资产项目计划与实施情况

鉴于欠发达的基本市情，海口相当长一个时期仍处于投资主导的发展阶段，投资对经济增长仍发挥着不可替代的关键作用。

（1）2014年海口市固定资产计划投资799亿元，完成821.53亿元，比上一年增长26.5%，投资完成率为102.8%。

以政府投资撬动社会投资，在固定资产投资连续保持较快增长的同时，政府投资占固定资产投资的比重从2012年的22%下降到16%，政府投资的撬动作用明显增大。

（2）2015年海口市固定资产计划投资953亿元，完成1012.05亿元，比上一年增长23.2%，投资完成率为106.2%。

2015年社会投资成为推动全市固定资产投资增长的主要动力。社会投资完成796.42亿元，占固定资产投资比重的78.7%。

（3）2016年海口市固定资产计划投资1316亿元，完成1271.73亿元，比上一年增长25.7%，投资完成率为96.6%。

在持续下行的国际国内宏观经济背景下，2016年主要经济发展指标稳中有进，经济运行在合理区间。基础设施等领域引入PPP融资模式，投资力度不断加大，完成投资451亿元，占固定资产投资比重从去年同期的26%提升到2016年的35.5%。

（4）2017年海口市固定资产计划投资1475亿元，完成1415.50亿元，比上一年增长11.3%，投资完成率为96%。

截至2016年海口投资已连续9年保持20%以上增长，连续4年增幅在全国35个大中城市排名前三。受益于多年来投资的高速增长，建成了一批旅游吸引物、商业综合体，一批重大民生和产业项目也相继建成，消费对经济促进作用逐步回升，由前两年的个位数增长回稳到2017年的两位数增长，经济增长呈现出投资和消费双轮驱动。

（5）2018年海口市固定资产计划投资1540亿元，完成1313.22亿元，比上一年下降6.2%，投资完成率为85.3%。

固定资产投资主要受宏观经济下行压力加大、以壮士断腕的决心减少经济对房地产的依赖、汽车零售下滑以及联通移动互联网用户数统计口径调整等影响，投资结构持续调整，消费基础性作用增强。

纵观2014—2018年固定资产投资总体呈上涨趋势，但增速由20%以上到下降。虽然海口市历年开展“重点项目走访月”“集中解决问题月”“投资项目百日大会战”、社会投资百日大行动等措施，实现投资的增长，但近年来面对房地产开发投资持续调整、大企业项目投资放缓等严峻形势，传统领域在调整中持续低迷，新兴产业有待进一步增强，部分企业经营长期积累的风险隐患有所暴露，民营企业发展面临的困难和问题较多，与海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港相适应的体制机制尚未建立健全、城乡融合发展步伐有待加快、基本公共服务均等化水平相对较低等。这些问题需要在今后的投资管理工作中加以重视并解决。

2 2014—2018年政府投资对固定资产投资的影响

政府投资代建项目集中在公益性、基础性、准经营性等领域，特别是2016年鼓励PPP资金参与基础设施建设后倾向于准经营性项目。对激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，推动经济高质量发展具有重要意义。逐年提高的基础设施、基本公共服务水平，撬动社会投资发展，旨在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。政府投资追求在合理债务控制区间内运行，把握好稳增长和调结构的平衡点，做到调速不减势、量增质更优。见图1。

随着全面深化改革开放的政策和制度体系，将进一步完善，投资、消费、外贸有效需求将持续扩大，重点领域改革和全面扩大开放将不断释放红利、激发潜力，“百日大招商”、总部经济、优化营商环境、人才引进等举措将有力促进市场主体提质扩容，提升科技创新能力，经济持续健康发展的基础不断夯实。

3 政府投资及固定资产投资存在的问题及反思

2014—2018年政府投资资金较少，固定资产投资增速持续虽基本快于全国平均水平，但大多靠环境资源、行政管理、政策红利等因素驱动。放眼海口，经济产业结构较单一，辐射带动效应、可持续发展能力和科技创新能力存在明显短板，急需谋求发展模式的突破。

3.1 产业薄弱

海口工业基础薄弱，服务业发展层次不高。医药、汽车、机电、食品及农副产品加工是本地支柱产业;传统产业持续下行与高新技术产业、“三新”经济占比较低的矛盾并存;战略新兴产业增加值占GDP的比重偏低，且增速较慢。内生增长动力不足，目前主要依靠投资驱动，消费市场的支撑力尚未显现。人口流入多为“候鸟旅客”，缺乏长期居住的高素质人才，难以支撑产业发展。

3.2 政策精细化能力不足

尽管海南省自1988年设立为经济特区，但海南一直未将政策的差异化效力真正发挥出来，导致许多政策无法顺利落地。在创新能力不足和市场机制不完善的条件，本地人力资源、考核机制等要素对政策的运用及管理不匹配，造成政策落地、调动资源流动等精细化程度不够。

3.3 区域联动不足

海口对外依托“一带一路”、琼州海峡经济带、北部湾城市群，对内依托海澄文一体化，不断深化区域合作。由于海南为岛屿的地理位置及经济条件，劳动力、资本与技术等生产要素的流动仍不顺畅，人才输出、技术创新不足等短板依然存在。

4 展望及对策

4.1 挖掘优势产业，增强产业发展新动力

从面对太平洋和印度洋和世界的角度看，海南是新一轮改革开放的最前沿。重塑海口作为自由贸易区和自由贸易港省会城市的区位定位，强化开放和创新先行优势，吸纳更多具有成长性的产业落地，重点提升创新能力和开放层次，推动产业结构优化和产城融合布局。在生态环境的保护和修复前提下，政府投资要不断挖掘优势产业，丰富产业发展类型，做好配套设施建设。

推动现代服务业融合发展。推进医养结合，大力发展生物制药、医疗器械等产业，形成独具特色的“健康海口”品牌。提升旅游业发展质量，推进全域旅游发展，推动旅游城市向城市旅游转变。推进热带特色农产品产业化和规模化。加强农业品牌创建。优化重点产业园区功能。统筹推进高新区、综保区、观澜湖旅游度假区等重点园区建设，探索园区建设和运营新模式。

4.2 深化区域合作，持续扩大有效投资

依托“一带一路”“粤港澳大湾区”等，不断创新合作模式与途径，进一步扩大先行先试范围，通过政府引导在基础设施、产业协作、社会治理、旅游发展等方面的合作，增加人员交流、物流等要素流通，构建互联互通的交通网络和要素市场体系，从而达到区域之间的互利共赢。

以海口江东新区、新海港片区、西海岸南片区、海口湾片区为重点区域，加快谋划一批引领性的重大项目。加大项目前期资金投入，提前介入重大基础设施、城市家当等项目谋划。深入研究国家、省支持重点领域和产业的发展改革有关政策，做好社会资本投资的相关引导，释放社会投资活力。

4.3 探索机制体制改革创新，完善制度环境

创新产业链条的合作机制，多层次多方位促进合作，实现优势互补、利益协调平衡。继续深入“放管服”改革，加快推进综合行政审批，探索实施“全城通办”。 重点推动自贸区（港）体制机制改革。

完善法制环境，推进相关法制建设。成立区域合作的管理机构，统筹合作问题。保障区域合作的有效进行，进一步促进区域协调联动发展。优化民营企业发展环境，保护民营企业合法权益，建立健全民营企业服务机制。完善信用监管体系，推进信用信息共享开放。

参考文献：

[1]梁前德.基础统计[M].2版.北京：高等教育出版社，2011.

[2]于杰娜.海南建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港之政府投资项目推进策略[J].中国市场，2019（1）.

[3]王彦博.新时期我国国防科技工业固定資产投资模式改革的战略思考[J].中国市场，2011（5）.