民营经济高质量发展的营商环境问题研究

史亚洲

内容提要 营商环境是企业全生命周期中所依赖的行政管理环境、法律环境、市场环境和社会人文环境的总称，是民营经济高质量发展的倚重和保障。新兴产业市场准入难，行政审批制度繁琐，法律保护弱，政商关系不健康，科技创新缺乏活力，进军新兴产业缺乏政策合力等市场、管理、法律、社会问题相互交织，阻碍着民营经济高质量发展的步伐。认识偏差、行政管理体制、开放程度、市场环境、科技创新体制等因素影响着民营经济营商环境的提升和改善。创建包容的人文环境，建设服务型政府，扩大对外开放，营造竞争有序的市场环境，完善科技创新体制，制定适应高质量发展需要的新興产业政策是民营经济营商环境改善的对策选择。

关键词 认识偏差 服务型政府 开放程度 新兴产业政策

〔中图分类号〕F121.23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2019）09-0121-08

营商环境是企业全生命周期中所依赖的行政管理环境、法律环境、市场环境和社会人文环境的总称，是市场主体投资决策的依据，是运营发展的倚重。当前，我国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是生产要素投入低，资源配置效率高，资源环境成本低，经济社会效益好的质量型发展。任保平：《新时代中国高质量发展的判断标准、决定因素与实现途径》，《改革》2018年第4期。我国民营经济主要集中在制造业和服务业，战略性新兴产业及高端制造业鲜有涉足，产业缺乏核心竞争力，对资源环境的依赖性强，发展主要依靠要素投入，投资拉动，缺乏科技创新，与经济高质量发展的要求差距较大。高质量发展给包括民营企业在内的市场主体带来转型升级的压力。民营经济面临的市场、政策、制度、社会等营商环境只有不断改善，才能形成推动高质量发展的合力，助力民营经济实现转型升级。

一、民营经济营商环境存在的突出问题

世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示，在全球190个经济体营商环境排名中，中国排第46位，较上年上升了32位。但是，在建设许可、获得信贷、税收等指标体系的排名提升缓慢，说明我国营商环境还有很大的改善空间。结合世界银行营商环境评价指标和我国民营经济面临的实际问题，民营经济营商环境主要存在以下问题：

1.竞争环境不公平

首先是新兴产业市场准入难。自2005年以来，国家就出台鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的一系列政策，这些政策包括：《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（旧36条，2005年）、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条，2010年）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（39条，2014年）、《促进民间投资健康发展若干政策措施》（2016年）、《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（2017年）。民营经济的市场准入虽然得到放宽，实现了由餐饮、建筑、农产品加工等传统产业向金融、电信、航空、铁路等现代产业的进军。随着经济的不断发展，不少地方政府逐步引导传统产业向智能制造、高端装备制造及战略性新兴产业转型升级。然而，转型升级中民营经济遭遇各种“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，政府在产业准入方面存在着明显的“国有企业偏好”，一些民营企业很难通过资金投入和技术创新对接国家重大发展战略。由于认识误区和市场扭曲，民营企业与国有企业融合发展受阻，难以实现技术进步和产业转型升级，“国进民退”在一些领域，尤其是战略性新兴产业表现突出。

其次是存在一定程度的地区封锁和行业保护。我国幅员辽阔，资源分布不均衡，各地区经济发展存在明显差异。国家为了缩小地区之间的差异，依照区域发展规划，出台适应不同地区刺激和促进民营经济发展的优惠政策。同时，一些地方政府受考核制度和经济利益影响，在本地区发展较好的行业和领域，采取各种办法和措施限制外来企业参与竞争，形成了地区间一定程度的经济封锁和行业保护，阻碍了各类生产要素的自由流动，民营经济的发展空间受到人为挤压。

最后是企业负担过重。上海新沪商联合会大商学院与零点有数科技公司2019年2月24日联合发布的《2019中国民营企业营商环境报告》显示：税收成本给民营企业带来的负担最重，制约了企业进一步发展的空间。全国工商联2018年发布的民营企业500强报告显示：税负过重因素影响民营企业发展的占比高达54.8%。清华大学白恩重教授推算：我国法定五项社会保险的缴费之和占工资水平的40%，有些地区高达50%，其中，企业平均负担为29.8%，在全球181个国家中社保缴费率排名第一，是北欧五国的3倍，G7国家的2.8倍，东亚邻国的4.6倍。赵志芳：《税费负担过重仍是困扰中小企业发展的难题》，《中国经济时报》2015年1月23日。还有就是企业融资成本大。一些银行抓住民营企业急需资金的心理，不惜通过“以贷转存”“存单质押”等违规操作，重复收取民营企业融资利息。同时，由于民营企业信用资质相对较弱，导致信用利差明显高于国有企业，融资环境更加恶化。抵押担保要求附加房产土地抵押登记费、工商查询费、抵押物评估费、会计审计费等额外费用，导致企业真实贷款利率平均在15%～20%之间甚至更高。张杰、宋志刚：《当前中国制造业营商环境的突出问题、形成机制与解决思路》，《人文杂志》2018年第2期。与此同时存在着隐性交易成本大的问题。由于国家正在进行简政放权，实施“放管服”改革，加快服务型政府建设，一些审批、评估、认证等涉及政府的行政事业性收费项目被取消后，交由第三方机构来办理，收费项目实现合法化的同时，收费金额却比原来的高很多。

2.行政管理效能低

行政审批是政府管理经济社会事务的一种方式，在经济领域表现为政府对资源的直接配置。现行审批制度存在的主要问题表现为：一些领域审批权限不明确，权责不明导致政府间相互推诿扯皮;审批权限下放执行不彻底。中央明确要求下放取消的行政审批项目，地方政府因为部门利益、管理惯性不想放、不愿放;审批流程过于复杂。一些必须审批的事项环节过多，部门交叉管理，审批要求多，导致民营企业疲于应对。2018年《世界银行营商环境报告》“建设许可”指标中，中国排在第121位;新开业务难度指标中国排在第127位，办完各项手续大约需要四周，而美国等发达国家的平均耗时仅为9天。世界银行集团：《2019年营商环境报告》（Doing Business 2019），https：//doi.org/10.1596/978-1-4648-1326-9。说明在全球190个经济体中，我国的行政审批门槛高，流程复杂，政务环境建设存在薄弱环节。

政策的稳定性是企业家非常看重的一项营商环境指标。受行政能力水平和区域差异影响，民营经济领域出台的政策往往具有临时性、应急性特征。政策制定缺少调查研究和沟通协调，头痛医头，脚痛医脚现象时有发生，政策的科学性、连续性无法保证，影响了民营企业的生产决策，给政府的公信力也带来负面影响。《2019中国民营企业营商环境报告》显示，在民营企业家看重的营商环境要素中，政策连续性排名第2位，说明民营企业家对政策环境具有较高的期望。其次是优惠政策落地难。国家鼓励民营企业发展的一些优惠政策、专项补贴因为申报流程复杂，申报资料冗繁，规则和程序不够透明，致使本该由民营企业享受的国家优惠政策难以落实到位。世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2016-2017》显示：中国政府政策制定透明度指数从2013年的46位上升到2016年的40位，虽然呈现上升趋势，但远低于美国（18）、日本（13）、德国（19）、新加坡（1）等主要发达经济体和新兴经济体国家。

执法环境有待提升。表现为：执法不公现象时有发生。同样的行政违法行为，国有企业与民营企业，大型民营企业与中小民营企业，对地方经济发展贡献多的民营企业与贡献少的民营企业，在行政执法中被区别对待，实施差异化处理;执法不够精细，以环保执法为例，即使民营企业生产设备环保达标，遇到上级检查或空气质量下降时，仍会被强制关停设备，且没有结合企业实际生产给出合理化建议，影响了企业的正常生产经营;存在选择性执法，现实中一些行政执法部门对处于相对弱势的民营企业采取选择性执法和逐利性执法，损害了民营企业的合法权利。中国美国商会发布的2017年《中国商务环境调查报告》显示：50%的受访企业认为，政策执行不一致是企业面临的最大问题，不公平的待遇成為影响企业发展的主要因素。世界经济论坛：《全球竞争力报告2016-2017》。

3.法律对民营经济保护弱

民营企业立法保护相对较弱。表现为：立法轻权利重义务。我国宪法虽然确立了民营企业的独立法人地位，民营经济地位逐渐由原来的引导、监督管理变成现在的鼓励、支持和引导，陈伟华：《营商环境下民营企业的法律保护研究》，《北方论丛》2019年第2期。但是，民营企业立法中轻权利重义务、权责不对等问题比较明显，地位平等、权利平等、义务平等、法律保护平等在民营企业立法中还没有真正实现。同时，涉及民营企业财产权保护的立法缺乏相互衔接。2007年全国人大颁布了《中华人民共和国物权法》，物权保护从此有了法律依据。但在实践中，物权保护还需要民法、经济法、知识产权法等部门法的配套保障，以及包括财产所有权、知识产权、担保物权等在内的民营企业财产性权利在法律界定、立法保护等方面需要相互贯通和衔接。

民营企业家面临较大的刑事违法风险。经济领域内，罪与非罪的界限不是很明显，民营企业家的违法行为与犯罪认定界限不清楚，增加了民营企业家刑事违法的风险。市场行为难免在经济发展中需要规范，立法的滞后，民营企业家的从众心理，也会增加民营企业家刑事违法的风险。

4.发展民营经济的社会环境扭曲

首先是政商关系不健康。全面从严治党之前，政商关系是“亲而不清”，全面从严治党以后，则变为“清而不亲”，两种情况都不是正常的政商关系，都不利于发挥政府的产业引导和市场规制作用。“亲而不清”的政商关系造成了制度扭曲，政府公信力下降，公平竞争的市场环境被破坏。“清而不亲”的政商关系极易造成懒政、怠政、慢政等政府缺位状况，“看得见的手”作用发挥受限。

其次是经济领域存在所有制歧视。表现在获取土地等稀缺资源时，国有企业比民营企业容易。在投融资过程中，政府和银行更愿意相信国有企业。产业升级中的各项国家补贴大都流向了国有企业。“以近几年快速走热的PPP项目为例，70%～80%的PPP项目实际上被国企或者央企拿走了，中小型的民企，特别是具有专有技术、专有运营管理能力的民营企业，只有一小部分能够参与进来”。郭芳、李永华：《民企纾困六题》，《中国经济周刊》2018年第40期。

最后是信用体系缺失。信用的资本价值没有体现出来。由于信用体系没有完全建立，信用作为资本的价值发挥受限，诚实守信的民营企业不能凭借良好的信用在银行获得融资贷款，导致民营企业的产品升级、技术创新缺乏有效的资金支持。失信企业的惩戒机制没有形成。市场经济的信用支撑功能没能发挥作用，一些民营企业的失信成本过低，影响了公平有序的市场竞争秩序的形成。

5.科技创新环境缺乏活力

科技创新是民营经济发展的助推器。截至2017年底，民营经济贡献了70%以上的技术创新成果，成为技术创新的重要主体。习近平：《在民营企业座谈会上的讲话》，人民出版社 ，2018年，第2页。在经济转入高质量发展阶段，创新已经成为高质量发展的第一动力，经济发展的创新性也成为衡量新时代中国高质量发展的重要标准之一。任保平、文丰安：《新时代中国高质量发展的判断标准、决定因素及实现途径》，《改革》2018年第4期。创新人才不足是影响高质量发展的首要问题。由于体制和科技投入等原因，民营企业特别是中小企业科技人才缺乏且流失严重。科技创新活力不足还表现为创新平台缺乏。国家将大量科研资金投向科研院所、高等学校和部分国有企业，民营企业的科研投入主要依靠企业积累，对于缺少资金支持的中小型民营企业来说，无法建立促进企业长期发展的研发平台，阻碍了企业的技术创新。同时，由于创新成果转化机制不健全，在政策支持、财政税收、中介服务、利益分配、产业对接等方面没能建立有效的协同运行机制，导致创新成果转化率低，科技创新对经济增长的贡献作用没能得到有效发挥。

6.进军新兴产业缺少政策合力支持

实现高质量发展是经济大国迈向经济强国的必由之路。新一代信息技术、高端制造、生物、绿色低碳、数字创意等新经济业态是民营经济高质量发展的强大引擎。国家发展改革委员会公布的数据显示：2017年“新动能”对中国经济增长的贡献超过30%，对城镇新增就业的贡献超过70%。温源：《高质量发展创造美好生活》，《光明日报》2018年3月7日。民营经济参与新兴产业发展，拓展新经济市场空间，才能在抵御经济风险、提升发展质量的关键时期站稳脚跟。现实中，新兴产业的开拓，对竞争优势不明显的民营经济来说，产业政策的普惠性和功能性不明显，政策缺乏配套和衔接，政策之间不能形成有效合力。具体来说就是没有围绕民营企业进军新兴产业投资发展的全生命周期需求，解决企业在投资过程中涉及的土地供应、合规审批、投融资、人力资源等现实需求。在区域产业发展规划中，吸引民营经济投资新兴产业的配套政策不明确。产业实施过程中，民营企业遇到的环保、安全及退出政策不健全，民营经济运行中遇到的现实难题不能得到及时有效解决，这些都给民营经济进军新兴产业带来不便。

二、影响民营经济营商环境改善的主要因素

营商环境是一个复杂的社会问题，影响民营经济营商环境的因素既有观念形态的，也有特定政治经济文化制度方面的。其中，观念因素是内在的和隐性的，政治经济文化制度因素是显性的和外在的，它们相互作用，共同发力影响和决定着民营经济的发展质量。

1.认识惯性和偏差

首先是对民营经济存在认识偏见。我国的民营经济是在市场经济的逐步发展和社会各界的质疑声中成长并发展壮大的。直到今天，理论界还存在着“国退民进”的争议，认为民营经济挤占了国有经济的资源，破坏了公有制的主体地位。比如，周新成认为，必须坚持公有制的主体地位，国有经济的主导地位，大力发展国有经济，警惕怀有“私有情节”的言论和行为。周新成：《毫不动摇地坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展——兼评“国进民退”、“国退民进”的争论》，《当代经济研究》2010年第4期。国有与民营的争议实质是意识形态的争议，是所有制性质的争议。我国实行的是社会主义制度，生产资料的公有制是我们的基本经济制度。从历史看，我们是在进行“三大改造”的过程中，通过消灭各种形式的私有制，建立了生产资料公有制的社会主义经济制度。民营经济经历了“补充”“有益补充”“公平竞争”“重要组成”“平等地位”等不同发展阶段，形成了与国有经济比翼齐飞的发展态势。这一发展历程为“民进国退说”提供了历史依据。从现实看，民营经济发展过程中确实出现了一些问题，比如民营企业经营比较粗放，热衷于铺摊子、上规模，负债过高，在环保、社保、质量、安全、信用等方面存在不规范、不稳健甚至不合规合法问题等，习近平：《在民营企业座谈会上的讲话》，人民出版社，2018年。造成了市场秩序的失范和环保压力的增大。这种状况为“否定民营经济说”提供了现实依据。历史和现实的逻辑推演，致使否定民营经济历史贡献，忽视民营经济对社会主义市场经济制度确立的贡献，成为一种思潮，从思想认识和社会舆论两个方面影响着人们对民营经济的公正评价，进而在社会中产生对发展民营经济的偏见，对民营经济发展中出现的问题不包容，不客观认识。

其次是官本位思想。受计划经济体制政府行政模式的影响，官本位的权力机制在体制转轨中寻求可依附的土壤。方晓彤：《欠发达地区民营经济发展的制度环境约束》，《商业经济研究》2018年第4期。在政商关系处理上，由于存在着官本位思想，官员通过民营企业谋取不正当利益输送，民营企业仰仗权力结交攀附政府官员，政企利益相互勾结，污染着政治生态和社会生态;在经济秩序构建方面，由于政府拥有审批、许可、监督、处罚、制裁等行政权力，极易导致权力异化、寻租和膨胀，本应规范有序的市场秩序因为掺杂权力、经济等因素，变得异常复杂;在资源配置中，由于过分强调行政权力的作用，资源配置不是依靠市场而是凭借权力，不是依据地方经济社会发展的需要而是权衡社会关系的远近亲疏，市场运行出现梗阻，市场机制让位权力，市场作用难以有效发挥。在民营经济发展中，本应提供公共服务的政府，因官本位思想影响，导致公共服务不能有效满足民营企业需要，造成民营经济发展重立项轻管理，重前期引进轻后续服务，民营企业发展中的困难得不到及时有效解决。

再次是法制意识。法制在经济运行中起到规制政府权力，规范主体活动，维护市场秩序，惩戒失范行为的作用。法制意识首当其冲表现为守法观念的养成。包括政府在内的所有经济活动主体都养成守法习惯，树立规则意识，践行契约精神，政府就不会僭越权力。尊重民营企业权利，在法制框架下为民营经济高质量发展提供服务和保障，就成为政府的一种行动自觉。民营企业也不会寻找法律盲区和漏洞，打规章制度擦边球，逃避监管和处罚。法制的核心价值是公平正义，迈向高质量发展的民营经济，必须在市场竞争中推进具有公平正义取向的竞争政策，让带有“中性”性质的普惠政策，成为优化营商环境的目标取向。刘志彪：《平等竞争：中国民营企业营商环境优化之本》，《社会科学战线》2019年第4期。这里所谓的“中性”政策，就是不偏不倚的公平政策，如果经济政策背离平等公平的价值取向，政策制订和执行就具有了指向性，从而忽视社会的真正需求，造成经济增长和结构调整的偏向和背离。只有在公平公正的环境中，优秀的企业家才能脱颖而出，市场才能实现对资源的最优配置，那些敢于创新、勇于变革、始终站在时代前沿的民营企业才能实现高质量的发展。李宁：《优化营商环境是对民营企业最有效率的支持》，《中国青年报》2019年3月12日，第2版。

2.行政管理职能和体制的转变

政府在营商环境改善中发挥着重要作用。政府职能的转变，推进了全能政府向有限政府的过渡，职能重心从政治职能，演变到经济职能、社会职能。职能履行方式也从管理型政府向监管型政府和服务型政府转变。

首先是服务型政府建设。经济高质量发展阶段，政府职能转变的目的在于培育更多的市場主体和社会力量，适应社会主要矛盾变化要求，通过调整政策，加强监管，提供更多的社会公共服务，积极应对不平衡、不充分的发展问题。转变履职方式，意味着政府重视市场在资源配置中的作用，承认市场存在无法克服的缺陷，通过有效监管解决垄断、外部性、信息不对称等市场自身无法克服的问题。通过创新管理方式，在充分尊重市场规律的基础上，为市场主体提供更多的社会公共服务。尊重市场、服务市场是正确处理政府与市场关系的基本原则，服务型政府建设本身也要求厘清政府与市场的权力边界，该由政府监管的，政府履行好监管职责;该由市场调节的，市场在尊重民营经济主体合法权利的基础上，充分发挥好价格、供求、竞争等机制作用，促进资源的合理有效配置。政府的经济调节、市场监管行为如果体现了合法性、中立性、公共性和适度性原则，保证权力主要用来维护市场正常的竞争秩序，而不是在相关市场活动中滥用自己的经营权，孙晋：《经济法视角下政府经济权利边界的审读——以政府职能转变为考察中心》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。那么，政府经济权力的边界就清晰了，民营经济发展中“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”就不会存在，民营企业家用来维护与政府关系的非生产性支出就会降低，用于生产性的经营管理投入相应会增多。

其次是行政审批制度。行政审批是政府管理经济活动的重要职能，是一种事前管理方式，是计划经济时代政府分配经济资源、主导经济活动的重要手段。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，市场配置资源的基础性作用日渐形成，一些行政审批的事项、环节、流程已经不适应经济发展的要求，阻碍了市场对资源配置作用的发挥，背离社会的客观需求，使本该由市场调节的经济资源，因为政府审批事项繁琐，审批流程复杂，加之人为因素的影响，误配、错配资源的状况时有发生，与社会需求不能形成有效对接，民营经济在实际发展中出现迟滞现象，影响发展质量提升。行政审批改革中，一些政府受思想认识和部门利益驱使，对审批事项进行“打包”或“拆分”处理，有些审批事项改头换面，变换花样，致使审批项目不降反增，背离简政放权、畅通经济循环的初衷，民营经济发展的行政壁垒没有得到有效解决。

最后是行政管理体制。我国的行业管理源于功能主义和专业分工，这种条块分割使得各个部门在治理过程中逐渐形成了相对稳定的部门利益。同时，由于职责交叉、权限不明，部门治理之间也缺乏相对清晰的边界与明确的责任归属。张威：《我国营商环境存在的问题及优化建议》，《理论月刊》2017年第5期。加之，地方管理以行政区划为依据，区域经济发展程度的差异决定了民营经济政策的异同，政策差异导致市场分割、市场保护现象时有出现。对民营中小企业而言，因为行业壁垒，地区壁垒去除缓慢，资源在全国范围内的自由流动受到限制，致使企业市场空间狭小，生产规模难以扩大，更难以通过创新攀升产业链的中高端，只能从事劳动密集型产业，陷入价值链低端锁定，从而长期处于低水平发展状态。

3.对外开放倒逼机制

对外开放影响民营经济发展环境的改善。从现实看，对外开放程度高的地方，民营经济发展就好。相反，对外开放程度有待提高的地方，民营经济发展就相对缓慢。因此，东南沿海的民营经济发展优于中部地区，中部地区好于西部地区，民营经济发展在我国呈现出梯度排列状态。从历史经验看，改革开放牵引助推着我国经济走出去的步伐。加入世贸组织后，适应国际贸易规则要求，我们对涉及货物贸易、技术贸易、服务贸易、知识产权等领域的规则进行了与国际接轨的修订，在促进贸易投资便利化的同时，也倒逼着国内贸易投资规则的改善。从学理上解释，对外开放具有传导效应。对外开放促进经济增长，经济增长创造出更多的国内外需求。需求扩大促进产量提高，打破原有的供需平衡，新的均衡形成会促使经济结构进行调整，技术和服务贸易加速，有效竞争更加充分，逼迫企业改善生产和服务质量，实现产业升级。产业升级要求国内财政税收、金融贸易、科技创新等政策做出调整，形成更加有利于经济发展的社会、经济和法治环境，构成对产业发展的环境支撑。这样的学理解释也被学者的研究结果所验证，即FDI对于西部地区的经济发展影响效果并不显著，对于东部地区的影响则显著为正，而税收优惠政策与良好的交通基础设施将对地区的经济政治形成积极的影响。郭树华、蒙昱竹、梁任敏：《中国沿边省会城市开放程度对经济发展的影响研究》，《华东经济管理》2016年第4期。

4.市场机制作用发挥

市场是天生的平等派。要素流动自由、规则公平透明、准入退出便捷高效、信用体系良好规范是市场机制发挥作用的前提。地方政府在发展规划中，如果只从自身出发，不考虑经济发展的协调性和全局性，土地、人才、资本、技术、创新等生产要素就会被附加条件，实施政策保护，从而影响要素自由流动，阻碍市场对资源配置作用的发挥，使得民营经济发展的血脉不通畅。市场规则是主体参与经济活动遵循的行为准则。按照现代法治理论，规则制定应透明公开，程序应正当合法，规则适用应先向社会公布。涉及民营经济的市场规则更应体现法治精神，对民营企业来讲“法无禁止即可为”，政府对微观经济活动过度干预，就会导致规则的随意性增大，可预期性降低，践踏甚至破坏市场规则，造成市场环境恶化。市场准入和退出机制是否便捷高效，反映着市场对主体经营权的尊重程度。发达的市场经济体，把尊重主体的选择权作为衡量政府服务质量的重要指标。市场准入和退出的便捷迫使政府要转变观念，简化审批程序，完善退出机制，提供方便市场主体进出的服务，这样才能提高市场活跃度，营造民营企业平等开放的经营氛围，从而推进民营经济营商环境的改善。信用是市场经济的通行证。诚信作为一切制度和规范得以确立和运行的基础，是良好经济秩序和社会秩序建立的依靠，是社会自律、信用经济和责任政府等现代文明的客观要求。孟华兴：《企业诚信体系建设研究》，中国经济出版社，2011年。良好的信用制度会促进生产力发展，增进社会信任，起到改善社会环境的作用。市场主体诚实守信，交易中主体因为不信任产生的间接交易成本就会降低，生产效率自然就会提高。信用管理制度规范健全，征信体系完善，信用使用有章可循，信用的财产属性就会充分发挥，民营企业就可通过信用资本获取银行融资，缓解融资难问题。同时，有了信用做保障，市场交易就相对安全。如果建立了严格规范的失信惩戒制度，既净化了市场环境，又让守信企业得到市场认可，获取更多投融资机会，市场秩序便可实现良性循环。

5.科技创新体系

创新发展是高质量发展的必由之路。科技创新是民营经济发展的永动机，只有持续不断地创新产品和创新设计，民营经济才能在竞争激烈的市场中，掌握产品的定价权，处于竞争优势地位。科技创新需要鼓励创新的体制机制。没有科学有效的创新制度设计，创新的活力就不能被激发，创新成果就不会诞生。创新体系涉及人才、资金、政策、成果转化、中介服务等，这些要素相互配合形成合力，才能有利于科技创新开展。人才是科技创新的根本，没有大量从事科技创新的人才支撑，创新就失去了源泉。资金是科技创新的保障。大量研究表明，多数科技创新活动受到资金约束，资金约束的减缓对企业的激励作用具有非常明显的作用。民营企业，尤其是中小型民营企业缺少创新资金支持，不仅因为科技创新具有不确定性，而且因为科技创新的周期比较长，创新融资的难度更大。因此，需要政府出台金融扶持科技创新的政策措施，保证科技创新有充足的资金支持。政策是科技创新的保障，是政府干预科技创新活动及践行创新驱动发展战略的重要工具。郑和园：《我国科技创新政策保障市场公平竞争的进路优化》，《科技管理研究》2019年第5期。科技创新政策主要是以促进科技产业提高竞争力，依靠政策工具給予创新主体正向激励，通过改变创新要素供给、优化创新环境等鼓励创新。科技中介组织是连接科技成果所有人与使用人的桥梁，为科技创新提供技术交易、转化、服务等专门活动。科技中介组织的专门服务能有效推动企业技术创新能力提升，节约企业技术创新成本。

6.新兴产业政策

新兴产业是相对于传统产业而言的。传统产业受资源、环境、人力成本上升等因素制约，产业发展的空间非常有限。新兴产业是伴随着互联网、大数据等新技术手段孕育发展的智能化产业，是经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变的根本出路。新兴产业具有战略引领作用，可以弥补传统产业的发展缺陷，克服产业发展中要素制约瓶颈。

产业政策反映政府对发展某一产业的态度，是政府调整产业结构，促进产业转型升级，实施均衡健康产业发展战略的重要工具。产业政策的制定必须依据产业发展的要素禀赋和现有基础，选择适应经济社会发展需要，符合要素结构特征的产业加以培育。精准有效的产业政策对打破市场和产业壁垒，促进经济转型升级具有促进作用。相反，不顾实际，对经济转型升级所蕴含的基本要求及内在特征把握不准，对新旧动能转化认识不足，盲目顺应潮流追求新兴产业发展，违背公平竞争的市场原则，必然会对原有产业造成冲击，致使原有产业面临的发展环境更加恶化。因此，出台鼓励新兴产业发展的优惠政策、新兴产业政策，在突出普惠性的同时，还要着重考虑政策的功能性和精准性。切实把握不同地区民营经济发展现状，选择与本地实际相匹配的产业，发挥要素禀赋优势，确保鼓励民营经济参与的新兴产业政策能与民营经济高质量发展的现实基础相结合，注重挖掘民营经济发展潜力，助推民营经济转型升级提质增效。

三、优化民营经济营商环境的对策

1.创建包容的人文环境

观念是行动的先导，只有摒弃对民营经济认识的偏见，民营经济才能获得与国有经济一样的公平待遇。现实中，应该避免“民进国退”“国进民退”的无谓争论，牢固树立民营经济是我国基本经济制度重要组成部分的观念，克服所有制认识上的思想桎梏，以包容心态客观冷静地分析民营经济出现的问题。同时，要努力克服官本位的错误认识，按照治理能力和治理体系现代化要求，构建高效、便捷的政府公共服务体系，解决好民营企业发展中遇到的各种难题，帮助民营企业渡过暂时困难，为民营经济高质量发展提供优质高效服务。树立法制观念，践行法律精神，营造社会各界守法、用法的良好氛围，用法律的刚性约束，规范包括政府在内的社会主体行为，严格依法办事，尊重民营企业正当合法权利，保护包括知识产权在内的民营企业各项财产权。

2.努力构建服务型政府

现代社会，政府所提供公共服务的有效性，政府是否设置了过多的障碍，都会直接影响企业和投资者生产经营活动的开展。杨志勇、文丰安：《优化营商环境的价值、难点与策略》，《改革》2018年第10期。服务型政府建设就是要加快政府职能转变，深化简政放权，加快推进治理能力和治理体系现代化，充分发挥政府的服务职能，不断提升服务质量，提高市场监管绩效，维护自由竞争的市场机制，缩减行政审批事项，简化办事流程，不断推进公共服务均等化和便利化。优化政府工作流程，将涉及经济管理的审批、监管职能制度化、标准化、规范化。建立政府信息公开制度，利用互联网、大数据等现代技术手段，公开服务内容，整合行政资源，为民营经济发展提供精准、高效、便捷的服务保障。

3.进一步扩大对外开放

巩固已有的开放成果，进一步扩大中西部地区对外开放力度，特别是推进制度规则的对外开放与交流，以开放促进不同制度的相互交流。通过对外开放的交流借鉴机制，把不同国家发展民营经济的制度经验，汲取到民营经济营商环境的改善中。通过对外开放的传导机制，倒逼政府行政效能革命，促进政府服务能力提升和公共政策改善，逐步形成自由平等、竞争有序、开放统一的公平竞争环境。通过自由贸易区建设，推进市场准入条件的改善，用对外开放促进人员、服务、商品、资本、技术等生产要素的自由流动，以贸易和投资自由化、便利化，逐步实现营商环境的国际化。

4.营造竞争有序的市场环境

市场的本质是资源配置，竞争是推动经济发展的主要力量。通过竞争机制实现资源配置的自由和平等，强化市场规则维护，有效发挥价格、供求等市场机制对经济的调节作用，确立市场对资源配置的基础地位。推进信用体系建设，发挥信用的资本价值和惩戒职能，建立以规则为基础、以信用做担保的市场交易秩序。厘清政府与市场的边界，明确政府权力清单，将政府权力限定在维护公平、有序、透明的市场规则上，减少政府对微观经济活动的过度干预，通过提供优质公共服务，不断提高政府公信力。充分调动和发挥市场主体积极性，鼓励民营市场主体进军新兴产业，加快科技创新，增强财政补贴、税收减免、用地审批等政策制度对民营投资主体的吸引力。

5.完善科技创新体制

发挥科技创新体制对创新成果的促进和保护作用。建立符合民营经济高质量发展的人才制度，鼓励和吸引科技人才到民营企业从事设计、研发和管理工作。推动金融创新，解决科技创新的资金投入需求。降低科技中介组织准入门槛，降低专利申请代理成本，发挥他们对接需求、精准服务的优势，进一步激励民营企业开展创新活动。完善财政对高校、科研院所、科研人员的长期稳定支持机制，增加民营经济重点领域、重要行业科研经费的政府投入。深化科研项目和经费管理改革，确保科研人员对经费使用的自主权，真正使科研经费服务于科技创新活动。

6.制定高质量发展需要的新兴产业政策

结合民营经济自身实际，依照区域发展规划，制定符合地区实际和民营经济发展的新兴产业政策，确保新兴产业政策出台不对原有产业经营环境造成威胁和破坏。充分挖掘民营企业潜力，培育和鼓励有能力、有条件的民营企业进军新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料等新兴产业，妥善解决好民营企业投资过程中涉及的土地供应、合规审批、投融资、人力资源等现实问题。通过规划引领，把民營经济投资新兴产业纳入区域经济社会发展体系。健全环保、安全及市场退出政策，强化过程监管和服务，确保民营经济参与新兴产业政策的精准性。

作者单位：西安航空学院经济管理学院

责任编辑：韩海燕