重庆市地方体育立法研究

郝凤霞

（重庆三峡学院体育与健康学院，重庆 404020）

一、重庆市地方体育立法概况

近年来，重庆体育事业发展迅速，特别是重庆直辖后，无论在竞技体育领域、体育产业领域、体育文化领域都步入高速上升时期。1999年之前，重庆地方体育立法还处于空白状态，严重阻碍了重庆体育事业的发展，国家“依法治体”的具体理念也没有真正得到落实。基于以上原因，1999年，重庆以《中华人民共和国体育法》及相关上位法律、法规，结合重庆当时体育事业发展现状，审议、颁布了《重庆市体育市场管理条例》《重庆市公共体育场馆条例》，两个法规的出台充分彰显了重庆市政府、人大对公共体育场馆以及重庆体育市场管理的高度重视，同时也标志着重庆市地方体育立法数量“零”的突破。重庆体育事业由此步入依法治体的发展轨道。目前，市人大及政府制定地方性体育法规及规章共5件：2010年7月23日重庆市第三届人民代表大会常务委员第三次修正公布的《重庆市体育市场管理条例》，2010年7月23日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第三次修正发布的《重庆市公共体育场馆条例》，2008年12月12日中共重庆市委、重庆市人民政府发布的《中共重庆市委重庆市人民政府关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，2008年12月14日中共重庆市委、重庆市人民政府发布《“健康重庆”体育行动计划》，2008年12月14日中共重庆市委、重庆市人民政府发布《“健康重庆”体育行动计划》，2008年12月29日中共重庆市委、重庆市人民政府发布《中共重庆市委、重庆市人民政府关于建设“健康重庆”的决定》。

2007年，国务院颁布了《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，指出“增强青少年体质、促进青少年健康成长，是关系国家和民族未来的大事”。2008年，重庆市委、市政府参照上位法及时出台、颁布《中共重庆市委重庆市人民政府关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，成为重庆首部依照上位立法相关规定完成的下位配套立法，为重庆青少年体育即学校体育工作开展指明方向，为全市学校体育工作提供了法律保障。与此同时，为全面落实胡锦涛总书记“314”总体部署以及重庆市委三届三次全会有关精神，重庆市政府出台、颁布了《“健康重庆”体育行动计划》《中共重庆市委、重庆市人民政府关于建设“健康重庆”的决定》2件法律法规。至此重庆完成了5件地方体育立法工作。

对现有立法的重新审议及修订工作是立法工作的重要组成部分。重庆相关立法部门比较重视对现有体育法规规章的修订工作。2002年，重庆市第一届人大常委会出台《重庆市人民代表大会常务委员会关于取消或调整部分地方性法规设定的行政审批等项目的决定》，对《重庆市体育市场管理条例》《重庆市体育场馆条例》进行第一次修正，取消了规定滞后、过时的相关条款。2004年，重庆市第二届人大常委会根据《中华人民共和国行政许可法》第八、十三条第二款的规定，出台《重庆市人民代表大会常务委员会关于取消部分地方性法规中行政许可项目的决定》，对《体育市场管理条例》进行第二次修订，取消相关行政许可和审批制度。2005年，重庆市第二届人大常委会出台《关于修改〈重庆市公共体育场馆管理条例〉的决定》，对《重庆市公共体育场馆条例》进行第二次修正。2010年，重庆市第三届人大常委会根据《关于修改部分地方性法规的决定》，对《重庆市体育市场管理条例》《重庆市公共体育场馆条例》进行第三次修正。依照体育发展的具体情况，重庆对现有立法进行了修正，保证了地方立法的特色和时效性，适应了地方体育发展的需要。

综上，重庆市地方立法机关结合本市实际情况，制定的保障体育事业发展的法律法规，为地方体育发展提供了法律保障，立法工作取得一定成效，增强了体育各级行政部门的法制意识，开拓了“依法治体”的新道路。作为年轻的直辖市，重庆市地方体育立法起步较晚，加上重庆市经济的快速发展带动体育及有关事业的发展，急需相关法律法规的保障[1]。因此，重庆市地方体育立法不可避免地暴露出一些问题与不足。

二、重庆市地方体育立法存在的问题与不足

（一）立法数量不足、涉及领域狭窄

截至2018年10月，全国体育有关地方性法规和政府性规章共计242件，重庆市地方体育立法只有5件，与兄弟直辖市或相邻几省市比，立法数量都明显不足，见表2。

表2 全国部分省市地方体育立法数量统计

此外，通过重庆市人大常委会制定的重庆市地方性法规、法规性决定共计196件，有关体育的却只有2件，占比1%。地方体育立法涉及领域广泛，按规范的领域分类涵盖9 大类别，即体育综合类、群众体育与全民健身类、体育产业与市场经营类、体育场地管理类、体育项目活动类、体育竞赛管理类、青少年与学校体育类、运动员管理与保障类、特殊人群体育保障类[2]。重庆市5件地方体育立法，涉及的领域十分狭窄，无法将重庆立法规范的9 大领域全部纳入法制轨道，足见相关立法数量不足、涉及领域狭窄的现实状况，“依法治体”理念的全面践行还任重道远。

（二）立法存在照抄照搬、与上位法冲突问题

地方立法的照搬照抄现象，是目前我国地方性法规普遍存在的问题。全国现行地方性法规7 000 多部，法条50 多万条，抄录上位法条数竟占50%之多，几乎每部地方性法规都存在照抄上位法条款的问题，可以说照抄上位法已经成为严重影响地方性法规质量的“通病”，没有真正发挥出地方立法应有的作用[3]。目前，重庆体育领域的地方立法具体条款的照搬照抄现象也很多。如《重庆市公共体育场馆条例》中第五条照搬《体育法》第五十四条；第八条照抄《体育法》第四十一、四十二、四十三条。《重庆市体育市场管理条例》中第十六条与《武汉市体育市场管理规定》第十八条相同；第二十一条与《成都市体育经营活动管理条例》规定大体一致。

立法冲突包括越权立法和与上位法相抵触的情形。越权立法表现为具体条款相关规定擅自超越自身所规制的范围及擅自增加上位法律、法规未做出规定的事宜，在地方体育立法中主要表现在收费乱象、处罚过度等方面。抵触上位法具体表现在立法部门制定相关条款与上位行政法规、法律所做出的明确不协调、不一致，该现象会导致法律在公民心中的权威性大大削弱[4]。文中所提及的不抵触主要是指相关立法规定及条款必须与《宪法》《体育法》以及《行政许可法》等上位法所规范的内容、要求与原则性保持一致，不能发生冲突。目前，重庆市地方体育立法也存在类似问题。如《重庆市体育市场管理条例》的部分权利规制条款与上位法规定相抵触，立法特色不鲜明。地方立法要在不与宪法、法律和行政法规抵触的情况下，从本地区的具体情况和实际需要出发，正确处理好坚持法制统一与体现地方特色的辩证关系，这是地方立法的根本与价值取向[5]。

（三）立法缺乏地方特色、存在滞后现象

地方立法要坚持从本地区具体情况和实际需要出发，要具备针对性、可行性和适度超前性、前瞻性；要体现法规对我国社会发展的指导作用，要在补充和细化上下功夫，这是地方立法的根本与价值取向[6]。纵观当前现有地方体育立法，部分条款规定出现过于原则化的倾向，与部分省市相关立法仔细对照、比较，发现其在内容与结构上大同小异，无法进一步突出地方立法的地方性特色。重庆市作为辖有民族自治县的直辖市，却没有关于民族自治、发展民族地区体育事业、推动民族地区传统体育文化的地方性体育法律法规出台，这与近年来国家大力倡导的推动民族地区体育事业、深入发掘民族特色文化宗旨相去甚远。足见，重庆地方体育立法应该立足重庆实际，参照国家对西部直辖市社会经济及体育事业发展要求，制定符合重庆自身体育发展特色的相关体育法律法规。

《重庆市体育市场管理条例》《重庆市公共体育场馆条例》自1999年发布以来已经历3次修订，并于2010年完成最后一次修订，距今已有7年时间。随着社会经济的迅速发展，重庆市地方体育事业的发展日新月异，某些落后的相关规定显然无法满足重庆体育发展的实际需求。《中共重庆市委 重庆市人民政府关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《“健康重庆”体育行动计划（2008—2012年）》《中共重庆市委、重庆市人民政府关于建设“健康重庆”的决定》均颁布于2008年，近10年没有修订过，期间也没有其他新的相关立法、规定出台，这充分反映了重庆市地方体育立法滞后的严重性。

三、完善重庆市地方体育立法的建议

（一）提高立法质量、弥补立法数量不足

重庆市体育立法数量和涉及领域不足主要有两个原因：一是没有针对本地区特定的体育事项立法，更多的是条例类法规。当前地方开展体育立法活动，其目的可能有3个：1.国家立法的精细化，以保障国家法律法规的实施；2.针对本区域特定体育事项立法，促进地方体育事业发展；3.通过特定小规模试点实验检验某种改革方案的可行性[2]。重庆地处中国西南部，地形以山地、丘陵为主，吸引了很多登山爱好者及登山类体育旅游活动的开展，相关立法部门可以有针对性地出台相关法规，可参照《四川省登山管理办法》。二是市人民代表大会对体育立法建设重视程度不足，导致立法数量较少、涉及领域较窄。在重庆体育立法的实际工作中，应当充分发挥代表大会及人大代表的重要作用，适度提高立法主体对重庆体育事业的关注，在国家大力发展体育产业的抓手下，推动重庆体育法制建设有序健康进行。在改善重庆市地方体育立法数量少、涉及领域窄的同时，也要注意立法的质量问题。借助“边际成本收入”理论可以发现：要提高立法的质量和效益，在立法过程中应把所制定的法律的数量控制在一定范围内，不能片面追求法律的数量[8]。

（二）对照搬照抄、与上位法冲突立法相关条款予以修订

不同省市体育事业发展方向、侧重点、发展内容都不同，立法主体在相关地方立法中可以相互参考、借鉴，但某些具体规定的照搬照抄可能会与其立法初衷背道而驰。地方体育立法与地方立法同样都是立足本地发展、需求实际，是国家及上位立法的适度补充，因此，应当侧重于查漏补缺、规则细化、特色突出，而不是全文照搬照抄，应当根据可操作性、具体性的地方立法特点，最大限度地为地方体育事业保驾护航。研究发现，目前重庆关于体育产业相关规定的条款与兄弟省市的相关立法有很多相似之处。因此，建议重庆市相关体育立法主体应该从重庆市实际情况出发，重新修订、颁布适合重庆体育市场和各区县体育市场管理和发展的条例条款。

（三）制定适合重庆体育发展特色的地方体育立法

1.以地方配套立法保障重庆体育产业健康良性发展

体育产业体系不断健全，逐步形成了以竞赛表演业和健身体闲业为核心，以体育用品业为支撑，体育场馆、体育培训、体育中介、体育传媒、体育旅游等快速发展的态势[9]。建议重庆市有关立法部门以重庆市最新出台的《重庆市体育产业发展规划（2016—2025年）》为蓝本，以重庆产业布局为根本导向，结合社会、经济发展水平及体育事业发展战略、布局，特别要深入了解渝东北、渝东南、渝西及少数民族地区（自治县）体育产业资源发展基础和禀赋，完善相关立法及相关配套法律法规，为重庆市绿色产业发展理念的践行及体育产业的重新布局保驾护航[8]。同时加大对行业管理职能部门的法规制度和标准体系的关注，促进其与教育、科技、文化、卫生等部门顺畅沟通和协同发力的平台与渠道的建立。

2.立法保障民族地区体育事业发展

近年民族地区社会经济发展受到国家高度关注，为将民族地区事务全方位纳入法制轨道，国家出台了诸多法规。但迄今为止，除部分省级民族自治区（如宁夏回族自治区）外，民族地区的地方体育立法比较鲜见。重庆地方民族体育事业是重庆体育事业的重要组成部分，是重庆彰显地方体育特色的重要名片，重庆民族地方体育立法不但充分体现了民族自治地方的特色，同时对民族自治地区立法主体能力提出了更高要求[10]。重庆市体育产业新的发展规划中涉及彭水摩围山户外运动基地、秀山川河盖户外健身营地等场地，其重点是发展山地户外旅游，挖掘地方人文资源和民族特色资源，推广武术、龙舟、舞龙、舞狮、垂钓等传统体育项目，扶持板鞋竞速、高脚竞速、蹴球等少数民族传统体育项目。这些发展规划和少数民族传统体育项目都需要地方体育立法的保护[11]。

目前我国还没有关于全民健身的立法，在重庆市少数民族自治的地方，应发挥民族自治地方的制度优势，搜集整理地区内少数民族体育项目，将其融入全民健身运动中。对于丰富多彩的少数民族体育项目，以前我们并没有充分认识到这部分内容作为中华民族宝贵的传统文化遗产的价值，还缺乏对优秀传统民族体育项目的知识产权保护的法律意识。“越是民族的越是世界的”，在文化共享、体育国际化的影响下，少数民族体育在挖掘整理和创新时，要注意突出民族特色这个主题，以立法的形式保证其原生的核心内容[13]。