公安刑事业务指标考评的转向

印波

在司法和执法的历程中，考评指标绝对是一个“引擎性”的存在，也是公共绩效管理在该领域全面扩张的体现。世界上恐怕没有任何一个国家，像我国一样将数字化、量化管理在该领域适用得如此炉火纯青。

我国打击处理与防控成效显著，也与考评指标的“无所不在”不无关联。通过指标考评，实现上下一体的层压处理管控，绝对是一种最为经济的执法手段。虽然官方民间对于不合理指标的指摘颇多，但是的确不能否认考评的贡献。

从司法规律上来说，对于法院、检察院等司法机关进行计量化的考评容易影响司法的独立性，在学界争议较大，尤其对于法院而言，甚至有学者提出了“规训的司法与被缚的法官”之批判。在我国，虽然检察院具有上下条线的垂直领导性质，但是也被定性为标准的司法机关。通过行政管理式的计件、计率考核来管理司法机关自然会引起较大的非议。然而，公安侦查阶段往往是司法的始端，具有能动性、准入性和行政性，如果不进行考评，则犯罪黑数难以消解；如果不进行考评，程序与证据的质量无法保证。在侦查中心的传统支配下，容易造成“一错到底”的状况。正因为此，警务学/侦查学与司法学必然有所区别，不能以同一价值观加以衡量。对于公安机关考评的争议仅限于考评方式及考评指标的科学性的问题，对于考评的必要性基本不存在争议。尽管考评指标均体现出立体性和全面性，但在公安阶段体现出更多的层压性，而检法阶段则多为参考性。本文将从取消不合理指标运动入手，分析公安考评指标的转向，并提出合理建议。

三令五申：不合理指标的“取而不消”

谈到绩效考评，法律界往往理解为数量、效率考评，实际上，案管体系已经形成：除了考评案件数量、效率以外，还考评案件的质量、效果、执法规范性。当然，仔细分析，这几个核心指标往往难分彼此。何谓效果？何谓质量？这些似乎都应当包含着执法规范性的要求。

关于公安机关的执法质量，很早就有相关的考评体系。2001年9月14日，公安部部长办公会通过了《公安机关执法质量考核评议规定》，明确对刑事案件、治安案件、行政案件等方面的内容进行执法质量考核评议。各地可以根据本地的实际情况，制定实施细则。据相关文献记载，北京警方在2006年就率先开创了以破案数作为绩效评价指标。随后，刑事拘留数、发案数、破案率、批捕率、起诉率、退查率等数据常量指标在全国公安系统得到迅速的普及。通过指标建设，犯罪控制力度得到迅速提高的同时，也造成了一些急功近利的现象，甚至因此出现了一些冤错案。

从我们近几年在北京、江苏、云南等地调研的情况来看，公安的考评整体上包括两大部分：一是绩效考评，顾名思义包括了公安执法的成绩和效果，通过各个比例之间的加权折算，通过所谓的一张表算出总分，在这张表中，有数量、效率、效果的考核。二是执法质量考评，即公安机关办理的各类案件进行合法性、合规性考评，如果未达标则要扣分。这两部分有时会合并，绩效也可以包括执法质量。绩效考评一般按照不同的条线来进行，刑侦、经侦、禁毒、交管、法制等都与刑事有关系。考评的内容以数量或比率为主，常见的例如发案数、破案率、打击处理数、打击处理增长率、拘留转逮捕率等。执法质量考评则由法制系统负责，刑事案件办案质量毫无疑问是其中的重中之重，通常按照刑事诉讼法和《公安机关办理刑事案件程序规定》的要求设置考评的细则。这些考评一般采用对基础分进行扣分加分的方式计算出总分，例如不符合条件超期羁押的，每人扣掉一定的分值；以刑讯逼供等方法获取口供的，每起扣掉一定的分值；破案数量超过一定值，每起增加一定的分值。

从2010年开始，中央政法委、公安部以及各地公安机关陆续开始清理不合理的指标，试图以执法综合质量的考评代替以往的绝对数、率的考评。近几年来，诸多取消不合理指标剑指的首要对象便是公安机关，尤其是对其数量、比率作预设性限定常被认为违背司法规律，容易制造冤案。2015年1月20日，中央政法委召开的政法工作会议，要求各单位和各地政法机关对各类执法司法考评指标进行全面清理，取消的五大执法司法指标中，刑事拘留数、批捕率、起诉率均与公安相关。这些指标的初衷均是给公安机关施压，要求其多办案、扎实办案、办铁案，防止慵懒卸责、敷衍了事。

2015年12月29日，公安部印发的《关于改革完善受案立案制度的意见》的主旨，便是规范工作流程，强化监督管理，提高信息化水平，完善刑事案件立案标准。在此基础上，突出问题导向，遵循办案规律，坚持质效并重，强化监督管理，坚决取消发案数、破案率等影响依法如实受案立案的不科学、不合理考评指标，增加案件当事人对公安机关接报案、受案立案工作满意度的评价比重，树立正确的考核评价激励导向，促进和保障依法如实受案立案。

2016年3月1日，公安部实施新的《公安机关执法质量考核评议规定》，对接处警、办理案件等九个方面，作了全面的增补和修订，明确了各地执法质量考核评议项目和指标由省级公安机关统一确定，各级公安机关部门、警种不得以部门、警种名义下达执法质量考核评议项目和指标。确定执法质量考核评议项目和指标，应当把执法质量与执法数量、执法效率、执法效果结合起来，激励民警又好又多地执法办案，但不得以不科学、不合理的罚没款数额、刑事拘留数、行政拘留数、发案数、退查率、破案率等作为考评指标。

在以往公安的考评指标中，数量、效率是考核的重点。在相当长的时间内，社会秩序的维护一直是整个司法体制关注的焦点。不同地域往往会结合自己本地的情况来制定打击处理数量和效率指标。

本年度4月15日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨提出要求：中央政法单位原则上每年只搞一次综合性督查检查考核，严禁下达刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理、不必要考核指标等。三令五申地取消、严禁下达一些指标，恰恰说明了考核的弊病由来已久、积重难返。很多指标虽然省以上部门取消，但是在广大的基层，仍然是有效的、迫使干警“干活”的重要手段。严禁下达可以理解为上级不向下级摊派指标，但是并不杜绝在每个基层单位内部仍然有不合理指标的适用。再者，不合理、不必要考核指标的严禁下达实际上意味着合理、必要指标的适用。在清理了若干指标后，如何确保评价体系的合理、合规且有效，就成为问题，什么样的算是合适的替代性指标？如何运用这些指标？指标设定为参考性还是管控性的？这些有待于解决。

考评转向：从数量到质量，从效率到效果，从执法力度到执法规范化

在以往公安的考评指标中，数量、效率是考核的重点。在相当长的时间内，社会秩序的维护一直是整个司法体制关注的焦点。不同地域往往会结合自己本地的情况来制定打击处理数量和效率指标。这种规定往往是粗放的，强调数量和效率的同时往往意味着执法质量关注度不够。以此作为指挥棒容易造成办案人员的急功近利，牺牲办案质量。例如经侦部门为了完成罚没数额而将一些经济纠纷作为经济犯罪处理，从而可能会破坏经济秩序，尤其是对民营经济的发展造成危害。再如，禁毒部门有可能为了完成缴获毒品的数量，而置上下线相关证据于不顾，粗糙办案。这些都有可能产生有瑕疵的案件甚至冤错案。

对于数量和效率的硬性强调在专项运动考评中最为常见。例如以往出现的清网行动、两抢案件治理等，当前的扫黑除恶专项斗争，均有可能出现不适当摊派指标的情况。为了完成办案指标，会出现为了凑足人头，不适当地拔高案件，违反一事不再理原则，将以往已经产生既判力的已决案件“回炉”再次处理的情况。如果为了完成上级下达的指标任务，容易降低证据的标准，仓促办案，从而造成无法服判息诉，引发一系列不稳定因素。很多地方虽然没有直接下达数量和效率的指标，同级部门之间的排名设定实际上成为一种变相的竞争性考评。一些地方还会对排名倒数的公安机关领导进行约谈问责，从而导致不合理的考评指标死而复活。

一些数量和比率的设定还会脱离实际情况，造成弄虚作假的情况。常见的例如在防控工作中规定发案数，倒逼公安加强防控工作。这种方式在实践中虽然非常有效，但是有时过于强调问责，则可能造成办案人员弄虚作假，掩盖实际情况。在以审判为中心的诉讼制度改革的背景下，检验公安办案质量的一个重要标准便是移送审查起诉阶段和审判阶段对于侦查阶段的评价，但是如果不顾客观情况，仅原则性地以后阶段评价前阶段的办案成果也会出现很多问题，尤其是造成公安不能独立办案，需要不断与检察院协商沟通。例如，公安机关未提请批准逮捕，而由检察院建议提请逮捕并批准逮捕的，往往需要扣分。虽然由检察院控制公安的办案质量不无道理，但是正常的实施监督并不见得意味着公安办案失误或者质量低下。

随着当前侦查技术的改进、安全保护措施的升级、法治观念的树立、责任制与职业伦理的构建，公安的考评也应当转向。为了进一步与中央全面依法治国的精神保持一致，2015年3月20日，公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》明确了完善执法质量考评指标体系，科学设立质量与效率并重的考评标准，有效引导基层民警既多办案，又办好案；建立常态化监督制度，实行日常检查与集中评查、网上巡查与实地检查相结合，强化执法活动现场督察，加强执法办案场所督导检查，加大执法监督力度。这标志着公安考评逐渐由动态管控转向法治常态，需要对指标杠杆有所调整。

2016年5月20日，中央全面深化改革小组通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，在完善执法监督管理体系方面，强化执法质量管控，加强对受立案环节的监督，全面实行公安机关刑事案件法制部门统一审核、统一出口制度；完善责任追究制度，健全执法过错纠正和责任追究程序，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。尽管文件中没有提到如何建立合理的考评指标，但是实际上揭示了考评的方向，即从数量转向质量，从效率转向效果，从执法力度转向执法规范化。

当然，这并不是说数量、效率、执法力度不重要，相反，在当前案多人少的情况下，通过确保打击处理的数量以及办案的效率实现治安的维护与积案的消化仍然具有相当的意义。然而，需要关注的是，人民群众已经不满足于传统的社会安全，开始逐渐关注案件本身的公正性、程序的合法性，因此考核也应当满足人民群众日益增长的正当程序和权利保障诉求。

“无增长情况下改善”：指标考评改革的若干建议

早在1976年，英国的警务理论学家约翰·安德逊就提出了“无增长改善论”，该理论在我国警务学界得到广泛讨论和援引。警察机关要在不增加人员编制、设施设备的情况下提高战斗力，需要进行精细化管理，科学合理运用好现有的资源。我国案多人少的情况在相当长时期内恐怕愈演愈烈，难以克服。在此情况下，我国公安机关不仅要面对着大量新型犯罪需要应对的问题，还要面对着所有案件的办案质量需要提升的问题。

这需要公安机关严格遵守《公安机关执法质量考核评议规定》，在充分坚持实事求是、公开公正、奖优罚劣、注重实效等原则的基础上，严格内部执法监督，发现并解决执法突出问题，规范执法行为，提高案件办案质量，提升执法公信力。如何在有限的资源下保证案件的质量，这不仅需要改进考评方法、方式、效果，也需要在配套制度改革上做相当的努力：

首先是考评主体应坚持内外结合、专职专务。除了原有的上级对下级的评价之外，还应当吸收外部力量参与和评议。群众对于举报投诉的处理情况的反馈在一定程度上体现了打击处理和防控的效果。案管中心在刑事案件出口环节全面实行案件日常考评，在提请批准逮捕、移送审查起诉前，从实体、程序、法律文书制作、卷宗规范等方面，对执法办案质量进行全面考评。在审核中考评、在考评中把关，提升案管中心的监督权威，促进执法办案质量逐步提升。

其次是考评方式应当实现多元化与一体化。多元化是指考评的内容应当是综合的、全方位的，考评的方式不仅包括网上阅卷，还应当包括个案的实地了解，不仅要考量，还要对于案件质量作出认真考评。一体化是指要减少考评频率，充分为基层减负。通过一张表工程解决所有的考评核心指标，让干警了解当前的首要任务，减少与主业无关的工作要求，充分为干警减负，从而确保警务输出功率的最大化。

第三是考评效果逐步实现服务基层与奖勤罚懒实质化。以往考核的方式注重整体，通过整体自行建制考核个体。公安部开展“三基”工程建设以来，把基层做大做强已经成为共识。考评机制也应当考虑去层压化，建立更具有服务于基层效应的制度。相关的考评指标数据同样具有参考性，便于基层公安自省改进，防止自上而下摊派指标，造成诸多负面效应。从目前公安考评机制情况来看，考评结果的运用还缺乏实效，激励机制没有充分体现，奖勤罚懒的效应不够强。应建立与晋升评级紧密挂钩的考评制度，从而实现考评的公信力与实效性。