创新“三三三”工作法 连续六年无较大交通事故的探索与思考

何庆文

摘 要：农村道路等级低、交通参与者安全意识淡薄、车辆未登记未保险、交通安全管理力量不足、宏观法律政策滞后或不配套，成为制约农村交通安全管理的“瓶颈”。西充县创新“三三三”工作法，实现连续六年无较大交通事故，对农村交通安全管理作了有益探索。但还需从法律政策层面赋予公安交警执法人员裁量权和交通安全管理人员执法权，降低农村违法机动车和驾驶人存量，推进农村交通安全管理社会化，才能切实解决农村交通安全管理的深层次问题。

关键词：农村交通安全；管理

近年来，四川省南充市西充县针对农村交通安全管理存在的诸多难题，积极创新强化人力、经费、装备三大保障，履行宣教、巡防、查纠三大职能，创新智能、社会、考核三项管理的“三三三”工作法，积极探索农村交通安全管理，近3年全县交通事故死亡人数同比分别下降26.2%、20.8%、26.3%，已连续6年未发生一次死亡3人及以上的较大交通事故，《人民公安报》、公安部交管局网站、中国交通频道先后6次作了报道。

一、农村交通安全管理存在的“瓶颈”

四川省南充市西充县共有道路3252.92公里，其中乡村道路2821公里，占全县道路的86.73%，农村交通安全管理成为全县交通安全管理工作的重中之重。但农村道路等级低隐患多，交通参与者安全意识淡薄风险大，很多车辆未登记未保险车况差，交通安全管理力量不足监管弱，宏观法律政策滞后或不配套执行难，成为制约农村交通安全管理的“瓶颈”。

（一）农村道路等级低，隐患多。为尽可能满足群众出行的需要，各地政府追求“村村通公路”，在投入上相对分散，资金的不足造成乡村道路路况较差，坡陡、弯急、路窄，道路等级极低，全县农村三级道路不足10%，四级和等外级道路占绝大多数。乡村道路建设大多采用政府补贴、社会赞助、群众集资来解决资金投入，资金量十分有限，交通安全设施根本无暇顾及。即使安装了部分交通安全设施，也大多因陋就简，不符合规范。同时，因为交通安全意识淡薄、农村劳动力不足，造成在道路上打場晒粮、堆放建筑材料、堆放农作物秸秆、开沟通水等非运输活动较为频繁。遭受暴雨洪水等危害后，容易造成塌方滑坡、路面损毁，加之杂草、树木等对安全视线、交通标志的遮挡，安全隐患大。

（二）交通参与者安全意识淡薄，风险大。农村地区青壮年劳动力大多外出务工，交通参与者年龄偏大、文化水平相对较低、接受交通安全宣传能力较弱、大多数未接受过严格系统的驾驶技能培训，加之交通安全管理者数量不足，对农村地区交通安全宣传相对较少，造成农村地区交通参与者交通安全意识淡薄，遵守交通安全法律法规的自觉性较低，不少交通参与者甚至根本不知道自己的行为构成交通违法。农村地区客运覆盖范围较小，西充全县只有客车213辆，客运班线69条，而县内农村客运班线仅43条，远远不能达到全县620个村居“通村”需要，农用车搭人、摩托车超员、客运车超员、人货混装、非法营运等交通违法行为时有发生。同时由于农村地区道路路况相对较差、交通安全参与者经济实力相对较低，利用普通二轮摩托车出行成为农村地区出行的最佳选择，而年龄超过60周岁的群体，因为超过《机动车驾驶证申领和使用规定》规定的法定年龄，无法合法取得E型机动车驾驶证，无证驾驶较为普遍。

（三）很多车辆未登记未保险，车况差。农村地区道路路况相对较差，对机动车性能影响较大，加之地处偏远、经济实力薄弱、交通安全意识淡薄，造成疏于车辆维护保养，安全技术状况较差。未列入国家工信部全国机动车辆产品公告目录的机动车大量流入农村地区，造成大量机动车无法正常注册登记，无法参加强制保险。由于地处偏远、经济实力薄弱、安全意识淡薄、车辆使用相对较少等因素，很多能够注册登记的车辆也不注册登记，已经注册登记的机动车检验率和保险率也较低。由于法律意识淡薄，非法改拼装现象较为普遍，甚至有群众将农用轮式机械改装成车辆上道路行驶，成为影响交通安全和社会稳定的重大隐患。

（四）交通安全管理力量不足，监管弱。西充全县仅交通民警31人，承担交通保卫、接受巡控中心指令、车辆驾驶人管理、交通事故处理、交通安全宣传等任务后，对农村道路交通安全几乎无暇顾及，成为真空地带。而乡镇安全管理员因为权限受限，对交通违法行为也无能为力，造成管理上的缺失。

（五）宏观法律政策滞后或不配套，执行难。一是对新生事物反映滞后，相关政策不配套。如近年大量出现的老年代步车（电动三四轮车），绝大多数未列入国家工信部全国机动车辆产品公告目录，无法注册登记和购买强制保险，相关法律法规也未明确驾驶这些车辆必须取得机动车驾驶证的类型。这些未注册登记、未检验、未保险、未取得机动车驾驶证、未经受过任何驾驶技能培训的电动车在道路上行驶，对交通安全构成极大威胁。二是对机动车注册登记、过户限制过严，造成大量机动车无法注册登记和转移。如不少群众购车后疏于保管，遗失、损毁《车辆合格证》而无法注册登记；没有二手车交易市场，无法出具《二手车交易发票》，造成大量车辆无法正常过户。三是政府人为非法限制注册登记。如2001年西充县发生一起一次死亡7人的三轮摩托车坠渠事故后，市政府即发布行政命令，禁止三轮摩托车在南充市范围内注册登记，造成大量未注册登记的三轮摩托车在道路上行驶。四是政府出于民生、稳定等考虑，容忍残疾人、失业人员等特困群体非法从事营运活动，甚至未取得机动车驾驶证驾驶机动车、驾驶无牌无证机动车谋生等行为。五是限制自由裁量造成执行难。如未取得机动车驾驶证驾驶机动车，《道路交通安全法》明确处罚标准为200元以上2000元以下罚款，而某省制定的实施办法却明确处罚标准为固定罚款1000元。对于农村地区特别是困难群众无证驾驶摩托车来说，执行十分困难。

二、西充县农村交通安全管理的有益探索

西充县针对农村交通安全管理存在的诸多难题，积极创新“三三三”工作法，为打破“瓶颈”作了大量的有益探索。

（一）强化三大保障，健全管理体系。西充县强化人力、经费、装备三大保障，激发了农村交管队伍工作活力，实现了交警中队重点打击、联合中队机动巡查、劝导员错时值守的全时段、全路段覆盖。一是强化人力保障。 西充立足现状，整合资源，以县道安办为龙头，应急、绩效、公安、交运等12个职能部门为成员，公安交警、片区联合执法中队160余名交通民辅警为主力，900余名乡镇交管办管理员、村级劝导员为骨干，形成了群防群治管理体系。抽调28名乡镇人员充实到联合执法中队，抽调人员身份、职级、工资待遇不变，其绩效工资、目标奖、评选评优由公安部门考核管理；抽调30名城管执法人员充实到交警大队协助执法。二是强化经费保障。县政府每年投入400余万元，足额保障了每个乡镇交管办2-5万元工作经费、每名交通安全劝导员2000元补助、每个联合执法中队8万元工作经费，交通罚没款实行收支两条线，全额返还，弥补工作经费的不足。拨付的工作经费和补助全部纳入财政预算，由县道安办和交警大队统一考核发放，乡镇交管办、联合执法中队安排使用，防止经费划拨到乡镇财政、派出所后挪作他用。三是强化装备保障。县政府为乡镇交管办配备了电脑、打印机、照相机，在农村主要道路路口安装了智能电子警察系统，为交通安全劝导站配备了劝导工作包、停车检查牌、反光背心；县公安局为联合执法中队配备了执勤车、电脑、打印机、照相机、摄像机、警务通、对讲机、酒精测试仪、执法记录仪、测速仪等执法执勤装备；部分乡镇统一购买了劝导服装、人身意外伤害保险、对讲机、摩托车，在村道安装了高清摄像头。

（二）履行三大职能，夯实管理基础。一是履行宣教职能，普及安全到位。在会议、广播、曝光台等传统宣传的基础上，西充整理制作了宣传资料视频1000余个总容量达到80G，制作典型事故展板130块，统一喷涂墙标岩标1560幅，编印彩色四开《西充交通安全》报39万份，开展了交通安全舞蹈队、送交通安全电影下乡、礼让斑马线、网络直播等主题活动，组织美团、饿了么、环卫工人、残疾车驾驶人等特殊群体专题培训，在电视台开辟了交通安全宣传专栏，开发了交管业务咨询、轻微交通事故报警、交通违法举报、意见建议投诉等在线系统。微博粉丝1.7万余人，微信粉丝1700余人，搜狐号阅读量25万次，微西充、西充网、西充人、西充公安等对重要交通安全资讯实行联播，形成了新媒体宣传矩阵。二是履行巡防职能，风险防控到位。明确隐患排查整治责任，加强隐患排查治理，对道路隐患实行销号管理。对集体用车实行备案，及时发现风险，做好不超员、不酒驾等安全教育，落实用车监管责任。在传统车巡、步巡基础上，充分利用雪亮工程，开展远程巡查，及时发现纠正隐患。乡镇交管办、劝导站、摩协开展“借个头盔安全回家”活动，消除驾乘摩托车未戴安全头盔的安全隐患。全县对无牌无证、未报废车、非法营运、保险逾期等“问题机动车”，实行一车一档管理，与车主见面谈话，签订责任书、承诺书，责成限期整改。仁和、双凤等乡镇组织未注册登记车辆到交警大队集中注册，减少了“问题机动车”存量。罐垭、多扶等乡镇邀请交警、运管对非法营运、残疾三轮载客开展整治，及时消除了安全隐患。对无证驾驶、酒后驾驶、非法营运等“问题驾驶人”，实行一人一档管理，采取集中组织考试辦证、动员其报废车辆、转递查处交通违法等方式，减少“问题驾驶人”存量。金山、西碾、双江等边远乡镇，与顺庆同仁、南部碾垭、盐亭中海等交管办、联合执法中队定期召开联席会议，研究交通安全形势，联合开展交通劝导、隐患排查治理、驾驶人培训、交通安全宣传、联合执法、调处道路交通事故，共享交通安全隐患、问题机动车、驾驶人信息，实行区域联动，加强边界协管联治。三是履行查纠职能，打击防范到位。各乡镇交管办积极开展集中劝导、分组劝导、个别劝导，宣传交通法律法规，纠正交通违法行为，2018年劝导轻微交通违法行为10万余起，固定证据移送、查处严重交通违法行为500余起。对不听劝导的违法人员、乡镇村干部有针对性地精准查纠，树立了交通劝导权威。交警大队、片区联合执法中队、运管局到严重交通违法行为突出的乡镇，打击重点违法，整治非法营运，全年查处各类交通违法行为21.9万起。县道安办把乡镇交管办移送给联合执法中队的交通违法行为处理情况、联合执法中队与乡镇交管办联勤联动、联合执法情况纳入季度考核，确保移送违法案件处理到位，辖区联勤联动落实到位。

（三）创新三项管理，提升管理实效。一是创新智能管控，助力有限警力。西充整合雪亮工程、天网工程、公安缉查布控系统、货运企业卫星定位监控平台资源，不断推进交通安全管理信息化、智能化、集成化。县委政法委在联合执法中队、乡镇交管办安装了雪亮工程监控终端，在监控探头增加了语音指挥系统，联合执法中队、乡镇交管办通过雪亮工程监控终端，就能实时掌握辖区交通状况，对交通进行实时指挥，通过语音指挥系统对交通违法行为进行远程劝导，对严重交通违法行为进行抓拍取证，移送联合执法中队处理，极大地节约了人力资源；政法委、公安局授予交警大队、联合执法中队雪亮工程、天网工程使用权限，有效延伸了管理触角，极大地提升了公安交警对全县交通状况的掌控能力；交警大队在农村主要道路、全县所有高速公路出入口启用缉查布控系统，将客运车辆、面包车等重点车辆违法列为布控对象，对严重交通违法行为实时查处，提升了交通违法行为查处的针对性，全年查缉布控查处严重交通违法行为2417起，走在全市前列；交警大队在电子监控中心的基础上，利用四大平台组建县级智能交通指挥中心，实现了对全县交通状况实时掌控、严重交通违法行为实时查处、交通民警和乡镇交管办工作实时监督、客货运企业和重点车辆实时监管。二是创新社会治理，形成管理合力。交警、路政积极开展货运源头超载超限治理，县团委组织交通志愿者活动，教体科局开展接送学生车辆清理整顿，市监开展电动三四轮车销售市场整顿，农牧开展变型拖拉机整治、低速载货汽车清理整顿，县残联开展残疾三轮车整治，运管开展非法营运整治，各乡镇交管办积极协助村级劝导站建设，成立摩托车驾驶人协会，发挥其隐患排查、事故救援、违法劝导、宣传教育等作用。特别是纪委、监委对中共党员、国家工作人员酒驾醉驾、无证驾驶等交通违法零容忍，132人受到党内警告处分，7人受到党内严重警告处分，2人被开除党籍，在全社会形成了强大的威慑力，《人民公安报》等媒体进行了报道。三是创新考核管理，激发工作活力。西充统一制定交警中队、联合执法中队、乡镇交管办考核标准，做到相互衔接、相互印证。邀请县公安局纪委参与联合执法中队考核，邀请目标、纪监、应急参与乡镇交管办考核。县道安办每季度对乡镇交管办实行“互考互评”，分片区由各乡镇交管人员现场参与考评打分，相互点评、相互促进、相互提高；组织召开整改培训会，落实整改互考互评中发现的突出问题。考核结果与工作经费、补助经费拨付、执法装备配备、评先评优挂钩，与乡镇年度安全工作考核挂钩，先后责成7名乡镇主要领导在县安委会上公开检讨，免去交管办主任8名，调整管理员69名，更换劝导员97名。将考核排名靠前的乡镇、行政村培育成交通安全示范乡镇、交通安全示范劝导站，在经费、装备上予以倾斜。县道安办先后组织5次片区乡镇交管办交流会，组织后进乡镇交流学习，起到了很好的示范引领作用。

西充县创新“三三三”工作法，实现了连续六年全县未发生一次死亡3人及以上的较大道路交通事故，开创了农村交管工作新局面，咸阳、三台、达州、内江、资中、隆昌、九龙等地前来交流学习。先后7次受到省政府、道安委、人社厅、公安厅、交警总队表彰，连续3年全市农村交管工作现场推进会在西充召开。

三、对农村交通安全管理工作的深度思考

西充县农村交通安全管理“三三三”工作法，对有效整合人力科技资源、提升交通参与者安全意识、防范农村交通安全管理死角、推进交通安全管理规范化、社会化、信息化等作了大量的有益探索，取得了丰硕的成果。但农村交通安全管理是一项系统工程，必须立足宏观，着眼长远，从法律政策上切实解决农村交通安全管理的深层次问题，才能从根本上保障农村交通的安全畅通。

（一）赋予公安交警执法人员一定的裁量权。《道路交通安全法》对执法者规定了一定的自由裁量权，但各地实施办法对裁量权又作了进一步的限制，有的甚至完全剥夺了执法者的裁量权。如未取得机动车驾驶证驾驶机动车统一执行罚款1000元，对驾驶各类机动车的驾驶人来说有失公允，同时对于执法人员顺利执法极为不利，部分地方甚至出现了执法人员不惜冒着违法执法的风险，用其他违法行为代替无证驾驶违法行为、变相降低处罚标准的情形，有失法律权威。虽然各地根据本省市区经济发展等实际情况，对处罚幅度進一步限制有一定的可取之处，但仍应考虑省市区范围内各地经济发展差异仍旧较大、违法行为人违法情节轻重、执法行为社会效果等因素，赋予执法人员一定的裁量权。

（二）赋予交通安全管理人员一定的执法权。虽然《道路交通安全法》明确规定公安交警部门是该法律的执法主体，但各地对通过公安交警部门授权，其他交通安全管理人员参与执法作了有益的尝试。如四川省就明确规定，对在街道等违法停放机动车的“静态”交通违法行为，由综合执法（城管）部门予以查处。公安交警部门警力十分有限，无法全面覆盖农村道路交通违法行为的查处，而参与交通安全管理的由乡镇公务员担任的乡镇交通管理员本身具备一定的法律素养（有的还是《安全生产法》《国土法》等法律的执法人员），适当赋予他们部分执法权，有利于维护交通安全管理员的权威，有利于及时有效制止轻微交通违法行为。

（三）出台政策降低农村违法机动车、驾驶人存量。出台政策，把未列入国家工信部全国机动车辆产品公告目录的机动车控制在生产、销售环节，对虚假宣传“不用驾驶证、不用登记注册、不用保险”的销售商，积极支持购车人退车退款、“退一赔三”，对违法车辆发生交通事故的，积极支持追究生产、销售单位的连带责任，防止违法车辆大量流入农村地区。对遗失、损毁《车辆合格证》而无法注册登记的存量机动车，允许其按照同品牌同型号机动车注册登记、购买强制保险。支持各地税务部门开展二手车交易税业务，解决没有二手车交易市场的地区机动车过户难题。对具备驾驶技能但电脑操作不熟练的驾驶人，允许其通过纸质试卷参加科目一、四考试。考虑到农村地区普通二轮摩托车成为交通出行的主力工具、生活水平提高身体条件提升的实际，建议适当提高申领EF驾驶证的法定年龄限制，降低农村地区大量超龄驾驶人存量。

（四）从法律政策层面推进农村交通安全管理社会化。虽然《道路交通安全法》部分明确了参与交通安全管理的宣传、教育等职能部门的义务，但在法律责任上却鲜有涉及，法律约束力远远不够。应出台相关规定，进一步明确各职能部门的权利、义务和法律责任，破解公安交警部门单打独斗的被动局面。

参考文献

[1] 2019年5月23日西充县统计局《2018年我县国民经济和社会发展统计公报》。

[2] 《中华人民共和国道路交通安全法》

[3] 《四川省<中华人民共和国道路交通安全法>实施办法》

[4] 《机动车驾驶证申领和使用规定》

[5] 《机动车登记规定》

[6] 《消费者权益保护法》