我国高水平高职院校建设成效的实证研究

戴文静　周金城

摘 要 我国各地已经完成了第一轮高水平高职院校建设，第二轮建设尚未结束，第三轮建设已经开始。各地都非常重视立项建设，纷纷加大经费投入，各立项建设高职院校通过深化改革、提高管理水平，使自身的办学水平和声誉得到了很大提升，但也存在重视资格遴选、忽视效果评估等问题。为此，建议加强省级规划、引导、统筹，推动高职院校关键环节改革;保障高水平高职院校的经费投入，提供基础保障;通过绩效评估，建立对高水平高职院校的动态拨款机制;充分发挥高水平高职院校的引领作用，提高高职院校建设水平。

关键词 高水平高职院校;建设成效;数据包络分析

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）18-0013-07

高水平高职院校建设是引领中国高等职业教育提质增效的重要战略部署。自2006年以来，我国启动了三轮高水平高职院校建设。本文所指的“高水平”，包括“示范”“骨干”“优质”“一流”“卓越”“双高”“高水平”等。第一轮为2006年开始的“示范性”高职院校（以下简称“示范校”）建设，第二轮为2015年开始的“优质”高职院校（以下简称“优质校”）建设，第三轮为2019年开始的中国特色高水平高职学校和专业（以下简称“双高”）建设，见表1。目前，全国绝大部分省份仍处于第二轮的建设阶段，但又纷纷迅速投入到第三轮建设的竞争中。对全国各地建设高水平高职院校的努力及效果进行系统梳理，可为后续高水平高职院校建设明确方向。

学者们对高水平高职院校建设的理念与思路[1]、时代背景与逻辑主线[2]、经费投入[3]、逻辑起点与战略要点[4]、内容体系和建设成效的判断表征[5]、建设路径[6][7]等进行了深入分析，有的还反思了“示范校”建设的经验与教训[8]，但还鲜有文献从省域角度系统总结高水平高职院校建设的努力及其效果。

一、我国各地建设高水平高职院校的努力

我国高职院校经过20余年的实践，到20世纪末走上了整合发展的道路。1999-2005年，高职教育在规模上得到快速扩张，占据高等教育的半壁江山。为提高高职院校的质量发展意识，从2006年起，国家先后立项建设“示范校”“优质校”“特色高水平高职学校和专业”，直接引导和推动了各地高水平高职院校建设。

（一）第一轮“示范校”建设（2006-2015年）

2006年，教育部、财政部启动“国家示范性高等职业院校建设计划”，首批立项建设28所，2007年、2008年分别立项建设42所、30所，共100所，2010年完成验收。2010年，国家启动“国家示范性高等职业院校建设计划”骨干高职院校立项建设，当年立项40所，2011和2012年各立项30所，共100所，2015年完成验收。国家“示范校”重点建设了788个专业点。自2006年起，河北、湖北、湖南、吉林、江苏、广西等地率先启动，先后有29个省份（仅西藏、宁夏两省未启动）立项建设省级“示范校”282所，加上国家级“示范校”200所，总共482所，见表1。

第一轮高水平高职院校建设强调“示范性”，要求立项建设单位“力争做发展的模范，改革的模范，管理的模范，带动深化改革，提升高職教育的整体水平”。各地除了积极配合、支持国家“示范校”的建设，同时扩大建设范围，推进更多省级示范性高职院校建设，形成了以国家“示范校”为引领、省级“示范校”为支撑的发展格局。第一轮高水平高职院校建设主要集中于学校层面的总体建设。2016年，教育部职业教育与成人教育司发布的《“高等职业教育质量稳步提升，一批高水平学校快速成长”有关情况》显示，中央财政累计投入国家“示范校”建设专项资金45.5亿元，拉动地方财政投入89.7亿元，行业企业投入28.3亿元，总计163.5亿元。各地的省级“示范校”建设也投入了大量经费。使立项建设学校各方面办学条件得以改善，办学水平得以提升，社会影响扩大，吸引力增强。

（二）第二轮“优质校”建设（2015年以来）

2015年10月，教育部发布《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，要求省级教育行政部门建设200所左右“优质专科高等职业院校”。此后，各地纷纷发布落实该行动计划的实施方案，掀起了立项建设“优质校”的热潮。第二轮高职院校建设强调“优质”，扩大优质教育资源，引进境外优质资源，建设优质师资队伍，建设一流专业群，鼓励各地建设一批办学定位合理、专业有特色、能服务社会、水平领先的“优质”“高水平”“一流”或“卓越”高职院校。第二轮高水平高职院校建设更加重视骨干专业（群）建设，但是仍未单独立项建设专业（群），只在立项“优质校”时要求建设若干骨干专业（群）。截至2019年2月28日，各省份发文立项建设“优质校”490所（占全国高职院校总数超三成）、骨干专业（群）4208个[9]。有14所国家“示范校”未进入建设名单，同时有80所非省级“示范校”入选建设名单，说明“优质校”建设逐步打破了身份固化、激发了发展活力。

《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》以任务引领，以项目为抓手推动高职院校建设。任务包括学习和引进国际先进、成熟适用的职业标准、专业课程、教材体系和数字化教育资源，举办高水平中外合作办学项目和机构，办好全国职业院校信息化教学大赛，修订一批专业教学标准和实验实训装备技术标准，组建混合所有制高等职业院校联盟，优化院校布局、调整专业结构等65个。项目包括骨干专业建设，校企共建的生产性实训基地建设，优质专科高等职业院校建设，“双师型”教师培养培训基地建设，新建一批专业教学资源库和精品在线开放课程，建设一批骨干职业教育集团，开展现代学徒制试点，多方共建应用技术协同创新中心，技能大师工作室等共22个。2016-2018年，我国各地共启动任务1310项，启动率99%;启动项目397个，启动率96%;启动项目实际布点22806个，布点率184%。仅有北京、黑龙江、海南、西藏4个省份任务启动率未达到100%，海南、贵州、西藏3个省份项目启动率未达到100%[10]。

此轮“优质校”建设不同于国家“示范校”建设，强调发挥地方政府对“优质校”建设的主动性，建设资金主要由地方投入。2016-2018年，我国各地“优质校”建设省级财政专项预估投入205.8975亿元，实际投入共计355.5481亿元，见表2，大部分省份的实际投入远远大于预估投入，对“优质校”建设的努力程度可见一斑。这里的经费只统计省级政府对第二轮优质校建设的专项投入，不含经常性投入，不含市级政府、企业投入等。广东实际投入（105.6829亿元）最多，接近全国总和的1/3，广西虽然省级财力不强，但实际投入（24.1323亿元）位居全国第二，其后是浙江、江苏、福建、天津、湖北等省。

（三）第三轮高职院校“双高”建设（2019年以来）

2019年4月，教育部、财政部颁布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，提出“集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群”。强调“中国特色、世界水平”，规定“每5年一个支持周期。实行总量控制、动态管理，年度评价、期满考核，有进有出、优胜劣汰”，2019年5月31日前完成省级推荐工作。在经费支持方面，“双高”建设以省级统筹为主，中央财政以奖补的形式通过相关转移支付给予引导支持。

高职院校“双高”建设是我国高等教育“双一流”建设的重要组成部分，注重高职院校建设和专业建设并重发展，专业建设不再依附于院校建设。陕西、湖南、上海在国家推进“双高”建设之前就开始推进高职院校建设和专业建设并重发展。2017年，湖南将10所高职院校纳入“双一流”建设轨道，2018年再将138个特色专业群纳入。

纵观各地三轮高水平高职院校建设的内容，除了在专业设置、人才培养模式等方面强调各自的特色外，基本都包括以下几方面：全方位提高学校办学实力和水平，增强学校综合竞争力，重视专业（群）建设，深化产教融合，以“双师型”教师培养为核心提高师资水平，推进办学国际化，提高管理水平，加强内涵建设，加大对高职院校的经费投入等。

二、我国各地建设高水平高职院校的效果

经过10余年的发展，各地高职院校，特别是立项建设单位，在专业和课程建设水平、教师能力、实训基地数量和质量、社会服务能力、人才培养质量等方面得到了极大提高。近年来，不同研究机构根据不同的衡量指标，对高职院校的相应发展水平进行了科学评价，发布了一系列高水平高职院校名单，见表3。

其中，“综合竞争力”包括办学条件、人才培养、学校声誉三个一级指标，建筑面积、杰出人才、就业率、获奖情况等22项二级指标。教学资源包括教学计划内课程总数、教学科研仪器设备值、专任教师总数、教学及辅助行政办公用房面积、双师素质专任教师比例、校园网主干最大带宽、企业提供的校内实践教学设备值、企业兼职教师年课时总量等11项指标。“国际影响力”基于全日制国（境）外留学生人数、非全日制国（境）外人员培训量、在校生服务“走出去”企业国（境）外指导时间、在国（境）外组织担任职务的专任教师人数、开发国（境）外认可的行业或专业教学标准数、国（境）外技能大赛获奖数量7項指标。“服务贡献”包括各高职院校毕业生人数和就业去向、横向技术服务到款额、纵向科研经费到款额、技术交易到款额、非学历培训到款额和公益性培训7项指标。“科研实力”根据各学校课题、论文、专利等情况计算。“学科竞赛”以教育部发布的大学生竞赛资助项目为主要依据。“创新发展影响力”指标包括专利创新、技能人才培养、网络影响力（学校网站规模、网站高被引论文数等）。“职场竞争力指数”以就业率和就业质量等维度评估毕业生就业情况。从表3可以看出，拥有各类高水平高职院校绝对数量最多的是江苏省，在国际影响力50强占有19席，服务贡献50强占有13席，创新发展影响力100强占有21席;其次是浙江、山东、广东;再次是河南、重庆、北京、安徽、湖南等;西藏、青海、宁夏、海南除了拥有国家示范性（骨干）高职院校外，在其他类型高水平高职院校评选中，斩获极少甚至没有。当然，这些省份高职院校总数偏少，如西藏总共只有3所高职院校，青海、宁夏、海南也分别只有8、11、12所高职院校。从拥有各类高水平高职院校占本省高职院校总数的比例来看，浙江、江苏、北京、重庆、山东等省较高，即该省高职院校总体建设水平较高。如浙江在全国创新发展影响力100强中拥有18席，占本省高职院校总数（48所）的近2/5，综合竞争力100强、科研实力100强均拥有11席，占本省高职院校总数的近1/4。山西、内蒙古、辽宁等地拥有各类高水平高职院校占本省高职院校总数的比例较低。

运用数据包络分析方法对我国各地建设高水平高职院校的绩效进行评价。数据包络分析（Data Envelopment Analysis， DEA）是基于相对效率发展起来的一种效率评价方法，利用线性规划原理、线性规划方程等，可以对多投入、多产出的决策单元进行有效性评价，估计有效生产前沿面，不需要量纲化处理变量，不需要确定函数形式、估计参数。在规模报酬可变的假设下，可以将综合效率分解为纯技术效率和规模效率（即综合效率=纯技术效率×规模效率）。综合效率是对决策单元的资源利用效率和配置能力等多方面的综合评价，纯技术效率是对企业技术、管理等影响生产效率的评价，规模效率是对企业规模影响生产效率的评价。纯技术效率体现的是企业技术、管理水平的差异，规模效率体现的是在企业技术、管理水平一定的前提下，最优规模与现实规模之间的差异。得分取值介于 0～1 之间，越接近 1，说明越接近效率有效。纯技术效率=1，表示技术、管理水平是有效率的，这时改进的方向是优化生产规模。规模效率=1，表示规模是最优的，这时改进的方向是提高技术、管理水平。综合效率=1（即同时达到纯技术有效、规模有效），说明投入整体效率位于生产前沿面上，达到 DEA 相对有效。郭燕芬等运用DEA分析方法对学前教育经费投入效益进行了省际比较与分析[11]。

考虑数据的可获得性，将投入指标设为3个，分别是2006-2016年各地高职院校生均教育经费支出、教育经费支出，以及2012-2017年各地高职院校中央和地方财政专项收入，产出指标包括表3的9个指标，运用DEAP2.1软件进行分析，结果见表4。

表4表明，北京、河北、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖南、重庆、四川、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省区市综合效率有效。广东纯技术效率有效，但规模效率无效且为规模报酬递减，如果要达到综合效率有效，可缩小投入规模。山西、湖北、海南、云南4省纯技术效率有效，但规模效率无效且为规模报酬递增，如果要达到综合效率有效，可增大投入规模，更好发挥规模效益。天津市纯技术效率和规模效率均无效（规模报酬递减），表明需要缩小投入规模，同时提高建设水平。内蒙古、辽宁、福建、广西、海南5省区的纯技术效率和规模效率均无效（规模报酬递增），表明不仅要扩大投入规模，同时还要提高建设水平。

根据各省的投入、产出水平，有两类省份特别值得关注：第一类是江苏、浙江、山东，表现出高投入、高产出的特征，最为典型的是江苏省，总体教育经费支出水平、生均教育支出水平、中央和省级财政专项投入都较高，高水平高职院校数量在全国遥遥领先;第二类是湖南、河南、安徽等省，表现出低投入、高产出的特征，年均生均教育经费支出水平较低，但各类高水平高职院校数量排名靠前。它们在2015年及以前对“示范校”建设的投入较少，在2016年以后的“优质校”建设中才加大投入力度。这两类省份不论在省级战略制定层面，还是在学校对战略实施层面，都展现出较高的水平，快速提升了高职院校的竞争力。

具体来看，各地建设高水平高职院校存在的主要问题集中在以下五个方面：一是重视资格遴选，忽视效果评估。有的地方非常重视资格遴选环节，组织制定了严密的遴选标准、遴选程序。各高职院校鉴于“示范”“优质”的品牌效应和社会影响力，积极组织申报。但获得立项建设后，由于缺乏严格的绩效评估、验收评估制度，后期建设的积极性不大，作为不够，资金使用效益低下。二是重视硬件建设评估，而忽视软件建设评估。有些地区的验收标准过于注重实验室、教学仪器设备等硬件设施建设。有些学校教学仪器设备虽然采购较多，但管理水平低，设备闲置率非常高。而对体现教育教学质量的指标评价流于形式。三是少数学生得到了特殊培养，大部分学生受益较少。目前，技能大赛成绩是高水平高职院校验收评估中的重要考核指标，因此，各校将最优秀的师资、最好的实验设备和材料等资源投入到对极少数学生的培训当中，而大多数学生成了高水平高职院校建设的“旁观者”。四是一线教师参与建设的积极性、主动性不高。由于学校本身的办学自主权不够，在高校科层管理体制、行政化色彩浓厚的背景下，一线教师只是被动的参与者。五是获批立项建设“示范”“优质”的高职院校在校企合作、社会培训、生源等方面形成强大的品牌和资源聚集效应，非立项建设院校与立项建设院校的发展水平差距越来越大。

三、结论及政策建议

（一）加强省级规划、引导、统筹，推动高职院校关键环节改革

高职教育具有鲜明的区域性发展特征，在“地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制下，增强省级统筹规划、引导、统筹功能，至关重要。围绕国家“建成一批世界一流的职业院校和骨干专业，形成具有国际竞争力的人才培养高地”的既定目标，积极谋划、推进高水平高职院校和专业（群）建设布局。建立综合推动机制，各省要定期研究高水平高职院校建设工作，解决发展建设中的重大问题，以财政拨款制度、人事制度为重点深化学校内外部改革。政府有关部门要支持项目建设院校完善教师岗位设置和考核，推进绩效工资制度改革，给予项目建设院校和学科专业带头人更大的人、财、物支配权和发展决定权。

（二）保障高水平高职院校的经费投入，提供基础保障

经费充足是高职院校高水平发展的基础保障。高职院校肩负着为社会培养高素质技能型专门人才的重担。高职院校“双高”建设在国家层面纳入了国家“双一流”建设的战略部署，各地应快速跟进，将高职院校和专业（群）纳入本省“双一流”建设的战略部署。建议采用省级财政统筹、市级财政配套、中央政府奖补的方式，确保高水平高职院校建设基本经费来源。采取各种措施鼓励地方政府部门、科研机构、行业企业、社会资本参与高水平高职院校建设。高职院校自身要提高服务能力，加强与社会各方的合作，多方筹集办学经费，增强自我发展能力。

（三）通过绩效评估，建立对高水平高职院校的动态拨款机制

“示范校”建设经费使用缺乏合理性，例如重视硬件设施的投入，对学生培养的投入较少。为此，必须改变拨款方式，建立以绩效评估为导向的动态拨款机制。有关部门要做好高水平高职院校建设的资金核定、拨付和考核评价。建议对经济发达地区的院校“先建设、后拨款”，对经济欠发达地区的院校“边建设、边拨款”，对立项建设院校形成有效约束。同时，建立第三方评价制度，及时向社会公开评价结果，并对资助力度进行动态调整。对建设效果好的院校加大资助力度;对建设效果较差的院校要求限期整改，降低资助力度，甚至取消资助。

（四）充分发挥高水平高职院校的引领作用，提高高职院校建设水平

立项建设高校要明确建设主体责任，科学编制发展规划和建设方案，落实工作任务。在院校治理建設与改革、杰出技术技能人才培养、双师双能教师队伍建设、技术技能积累与服务、国际交流与合作等方面实现重点突破和新的提升。要优化高职院校治理结构，探索建立理事会制度，举办单位、行业企业、科研机构、教职工等共同参与，特别是要建立行业企业深度参与人才培养的模式。健全教师主体权益保障机制，完善教师参与治校治学机制。扎实开展专业技能普测，提高全体学生技能操作的规范性与标准性。专业结构调整和优化要瞄准产业发展趋势，培养新时代所需的技能人才，提高服务区域经济社会发展的能力。通过高水平高职院校建设的引领、带动作用，在高职院校之间形成多点迸发、竞相跨越的良好发展格局。

參 考 文 献

[1]周建松.高水平高职院校建设的理念与思路研究[J].职教论坛，2018（1）：6-10.

[2]任怡平.优质高职院校建设的时代背景、标准与逻辑主线[J].职业技术教育，2018（10）：12-18.

[3]周金城，戴文静，刘大尚.我国高职院校生均拨款水平研究——基于国际比较的视角[J].中国高教研究，2018（7）：104-108.

[4]李小娃，孔巧丽.优质高职院校建设：逻辑起点与战略要点[J].职业技术教育，2018（10）：6-11.

[5]任占营.优质高等职业院校建设的思考[J].国家教育行政学院学报，2018（7）：47-52.

[6]胡宏亮.我国高水平高职院校建设的背景、内涵及路径[J].职业技术教育，2018（10）：19-23.

[7]李国庆.高职院校高水平专业建设方向与策略[J].职业技术教育，2018（35）：14-16.

[8]郝天聪，石伟平.从示范到优质：我国高职院校发展模式的反思与前瞻[J].高校教育管理，2017（4）：25-30.

[9][10]教育部职业教育与成人教育司.关于《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》执行情况及2018年有关工作完成情况的通报[Z].教职成司函[2019]20号，2019-03-18.

[11]郭燕芬，柏维春.学前教育经费投入效益的省际比较与分析——基于DEA分析方法[J].教育发展研究，2016（20）：27-33.

Empirical Study on Effectiveness of Construction of High-level Higher Vocational Colleges in China

Dai Wenjing， Zhou Jincheng

Abstract  The first round of construction of high-level vocational colleges have been completed all over China， the second round of construction has not yet been completed， and the third round of construction has begun. Everywhere attaches great importance to the construction of projects， and has increased funding. Through deepening reform and improving management level， higher vocational colleges have greatly improved their school-running level and reputation， but there are also problems such as attaching importance to qualification selection and neglecting effect evaluation. Therefore， it is necessary to enhance provincial planning， guidance and overall planning to promote the reform of key links in higher vocational colleges; to ensure the financial input of high-level vocational colleges and provide basic guarantee; to establish a dynamic allocation mechanism for high-level higher vocational colleges through performance evaluation; and to give full play to the leading role of high-level higher vocational colleges and improve the construction level of higher vocational colleges.

Key words  high-level higher vocational colleges; construction effectiveness; Data Envelopment Analysis

Author  Dai Wenjing， associate professor of Yueyang Vocational and Technical College （Yueyang 414000）; Zhou Jincheng， associate professor of Hunan Institute of Technology