我国民事立案制度改革面临的挑战和应对

摘 要 2015 年 4 月 1 日，最高人民法院颁布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。至此，我国民事诉讼立案制度由立案审查制正式转变为立案登记制。这一改革在于改变我国立案制度“门槛高，起诉难”的顽疾，但现行民事诉讼法对起诉条件的规定并未随之改变，立案难的问题并没有从实质上加以解决。因此，本文认为必须将诉讼要件从起诉条件中剥离，在立案阶段仅对形式要件进行审查，切实保障公民诉权的行使。同时为预防立案制度的改革可能导致的“诉讼爆炸”，必须配套建立多元化纠纷解决机制，将案件分流，防止滥诉。

关键词 起诉条件 诉讼要件 立案登记 立案审查

作者简介：尹佳雯，天津师范大学法学院，本科生，研究方向：民事诉讼法。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.135

一、 起诉与诉权的关系

（一） 诉权的概念

诉权是指当事人请求法院对其所争议的民事法律关系进行审判的一种权利，实质上是一种司法请求权和公正程序的请求权。行使诉权必须以提出实体法上的请求作为依据，但诉权的行使与实体法上的请求是否真实存在无关，诉权不是胜诉权，只是一种程序上的权利，只需符合某些程序上的要求，诉权即可行使，开启诉讼之门，而对于实体内容的审查应属于开启诉讼后的阶段的任务，与诉权的行使无关。

（二） 诉权与起诉的关系

起诉是指当事人与他人就某个民事法律关系产生争议时，请求人民法院通过审判保护自己的合法权益的诉讼行为。诉权本质上是一种程序上的权利，是一种司法请求权和公正程序的请求权，而起诉是一种诉讼行为，即起诉是诉权的外在载体，当事人正是通过起诉行使诉权，开启诉讼之门。当然，诉权不能随意行使，必然要受到起诉条件的限制，起诉条件的设置，直接影响到立案的难易程度，起诉条件过高，立案的门槛也就过高，不利于保护当事人的诉权;起诉条件过低，又会导致大量的民事案件涌入法院，激化不当诉讼行为的产生，从而增加法院的办案压力，浪费紧缺的司法资源。

二、 起诉条件和诉讼要件

（一）起诉条件的概念

“起诉条件”指诉的适法提起必需的要件，是对诉权的必要限制。如上所述，诉权不是胜诉权，只是一种程序上的权利，所以，对诉权的限制不应该涉及实体上的内容，只需要满足某种程序上的形式要件即可。即起诉条件解决的是诉的产生问题，凡是符合起诉条件的诉，法院就必须依法受理，开启诉讼程序的第一步。

（二） 诉讼要件的概念

诉讼要件建立在起诉要件的基础上，只有当诉满足了起诉要件之后，即诉产生之后，法院依法受理后，才会进一步对诉的合法性进行判断。只有满足了诉讼要件的诉，才是合法的诉，也才能继续进入审判程序;不符合诉讼要件的诉，依法驳回起诉。即对诉讼要件的审查发生在案件受理后审判前，解决的是诉的合法性问题，即解决法院是否可以依法作出判决。然而由于我国现行民事诉讼法起诉要件诉讼要件不分，对起诉条件的规定杂糅了诉讼要件的相关内容，不仅涉及到某些程序性问题，而且包含了某些本应属于诉讼要件的实体性条件，导致过分抬高了起诉门槛，造成立案难的窘境。

三、立案审查制与立案登记制

（一） 立案审查制的含义

1.立案审查制的含义

立案审查制，指法院审查起诉材料时，既要审查其是否符合起诉的形式要件，又要对诉讼要件进行实质审查。人民法院收到起诉材料后，先行审查后登记回复，只有符合程序性要件和实体性要件的才会被依法受理，无疑对起诉设置了严苛的条件。而这种双重审查制度却由立案庭自行审查，缺少透明性和公开性，从而导致起诉难的现状。

2.旧法采用立案审查制的原因

我国先前民事立案审查制度的设置是由当时公民法律意识淡薄、律师体系不够完善的法治建设初级阶段所决定的。在诉讼开启的前置阶段对诉讼材料进行双重审查，可以实现高效过滤，将不符合立案条件的案件予以剔除，一定程度上减少了不当诉讼行为，有利于节约有限的司法资源，提高民事诉讼的效率。但另一方面，这种双重审查的制度无疑抬高了诉讼的门槛，对当事人诉权的行使造成了一定阻碍。

3. 立案审查制的弊端

立案审查作为一种管控机制，诉讼能否开启取决于法院的意志而不是当事人的意志，使得立案难的问题长期存在。 同时，这种双重审查制度无疑杂糅了起诉要件和诉讼要件，并且一并由立案庭不公开進行，从而过分抬高了诉讼门槛，与诉权的程序性造成理论上的冲突和矛盾。

（二）立案登记制的含义

1.立案登记制的概念

立案登记制是指，法院对起诉材料仅就形式要件进行审查，而不进行实质审查。除了法律规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，同时出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。

2.采用立案登记制的原因

近年来，我国的法制建设取得了明显稳定的进步，司法机关对不当诉讼行为，也具有了一定的辨别能力。另一方面，人民调解制度，仲裁制度等非诉纠纷解决机制近年来也在不断完善，一定程度上减轻了法院的办案压力。立案审查制度，渐渐不再与我国当前的基本国情所适应。由于既要对起诉材料进行形式审查，又要就某些实体问题进行实质审查，导致各级地方法院具体实施时标准不一，对我国法制建设造成阻碍，同时“立案难”的问题也渐渐凸显，必须改变民事立案制度，降低起诉门槛。

3.立案登记制的意义

立案登记制充分地维护了诉权的程序性这一本质特征，即只需要满足某些程序性要件，诉权即可行使，不需要对任何实体性内容进行审查，有利于保障当事人行使诉权。至此，诉讼的开启完全取决于当事人的意志，起诉材料只要满足了形式要件，法院就必须立案，法院无权以起诉材料不符合某些实体性内容不予受理。这种立案制度对起诉要件规定明确清楚，可执行性强，也有利于各地方法院统一立案的标准，自此，是否立案不再属于法官的自由裁量。另一方面，立案的门槛降低，在一定程度上也减轻了信访的压力。

三、我国立案制度改革面临的挑战

（一） 民事诉讼法规定的起诉条件并没有随之改变

虽然立案登记制规定对起诉材料仅审查形式要件，不进行实质审查，然而民事诉讼法却未对起诉条件进行相应修改。而其中起诉要件和诉讼要件混为一体，仍是原来为了配合立案审查制而制定的内容，从而在实践中无法真正实现对当事人的起诉只进行形式审查而不涉及实体上的问题。

1. 以第三人撤销之诉为例

原告需是与本案有直接利害关系是起诉的积极要件之一。它针对具体的诉讼，解决的是是否可以作为具体诉讼的当事人的资格问题。而在第三人撤销之诉中，对这一条件的审查无可避免地会涉及实体问题。第三人撤销之诉要想满足当事人适格这一要件，必须对第三人未参加原判决的原因、原判决、裁定的正确性以及原判决是否损害了第三人的民事权益进行审查，而这些无疑都是实体性问题。而如若不改变原有的起诉条件，这些问题都会在诉讼之前仅仅通过书面审查由立案庭决定是否符合起诉条件，这无疑是剥夺当事人辩论权的体现。

2. 以合同纠纷的管辖为例

管辖作为起诉的积极要件之一，解决受案法院对原告的起诉是否具有管辖权。然而在某些特定案件中，对是否符合管辖条件的审查不可避免的会涉及到对实体问题的判断。如合同纠纷的管辖法院是被告住所地或合同履行地法院，被告住所地不会涉及实体问题，而合同履行地则与合同的性质和内容密不可分。当受诉法院所在地并非被告住所地时，法院就必须通过判断合同履行地来判断对案件是否有管辖权，也就必然会审查合同的性质和内容，而这些都是实体性问题。

（二） 不当诉讼行为增加

不当诉讼行为具体表现为：只提交诉状而无法提交任何证据材料;故意填错当事人信息和诉讼标的规避主管和管辖;针对同一事实从多个方面同时提起多头诉讼，或串通他人就相似事实提起诉讼;为逃避债务、转移财产、不履行执行义务等非法目的与他人恶意串通，通过诉讼手段侵犯第三人合法权益等。这些不当诉讼行为虽在立案审查制下就已存在，但立案制度改革后采用立案登记制，本意是降低诉讼门槛，保障当事人的诉权，但却也给这些不当诉讼行为滋生了温床，某些不当诉讼人利用只对起诉材料进行形式审查这一规定，向法院提出不符合法律规定的诉讼，这不仅扰乱了诉讼程序，更违背了民事立案制度改革的初衷。

（三）立案登记制使先行调解失去作用

先行调解作为法院介入当事人所争议的民事法律关系的第一步，目的在于高效解决当事人之间的民事争议，同时使案件分流，让真正需要法院审理的案件进入诉讼程序。时间是起诉后，受理前，由立案庭进行。而立案登记制规定，符合立案条件的起诉状应当当场登记立案。无疑是消除了符合起诉条件的案件当事人起诉和法院受理之间的间隔时间，使先行调解制度处境尴尬，失去了原有的介入时间。导致大量的案件涌入民事诉讼程序，加重了法院的办案压力。

（四）增长的司法需求与有限的司法资源矛盾激化

立案的门槛降低导致大量的案件涌入法院，登记立案数量明显增长。同时，法官队伍正在进行员额制改革，在改革前，全国法官人数约为21万人，经过员额制选拔全国共有12万余人入额。这意味着，有约9万法官被挡在了门外。法官队伍的精简无疑在一定程度上更加激化了案多人少的矛盾。在沉重的案件压力下，为追求结案率和诉讼时限，案件审理质量堪忧，这会给我国司法公信力造成负面影响，同时也会阻碍法制建设的进程。如何解决增长司法需求与有限的司法资源之间的矛盾，是我国民事立案制度改革所面临的重大挑战。

四、完善立案制度改革的建议

（一）将诉讼要件从起诉要件中剥离

由上文可知，起诉要件中的当事人适格以及对于法院管辖的规定都会涉及到对实体问题的审查，属于诉讼要件的内容，应在立案后的诉讼阶段进行审查。因此，要维持诉权的程序性特征，就必须对现行民事诉讼法规定的起诉要件加以修改，将原本应属于诉讼要件的内容从起诉要件中剥离，从而真正实现在立案阶段只对起诉材料进行形式审查而不考虑实体性问题。因此，建议将当事人适格改为有明确的原告、被告，即只对当事人的身份进行形式性审查，只要公民能够提交相应证件，法人及其他组织可以提供相关营业执照，工商登记等证明其身份明确即可，而主管和管辖及当事人适格应属于诉讼要件的内容，应在案件受理后作为审前程序审查，若不符合诉讼要件则裁定驳回起诉。由此，起诉要件可以彻底去实质化。

（二） 防范及严惩不当诉讼行为

虚假诉讼，恶意诉讼不但浪费司法资源，还会扰乱正常的诉讼程序。必须从源头处加以遏制。而立案阶段无疑是一切诉讼行为的起点，也是打击不当诉讼行为的第一道关卡。因此，必须加强立案庭对不当诉讼的甄别能力;同时，应利用互联网等技术建立案件关联制度，实现法院互联、案件互聯，有效辨别重复起诉的案件。另一方面，还应将与他人恶意串通，通过诉讼手段侵犯第三人合法权益的该类不当诉讼行为定为侵权行为，第三人可就由此造成的经济损失提出侵权损害赔偿之诉。同时也应通过社区教育、新闻宣传等方式逐步提高公民的法律修养，增强公民对不当诉讼行为的辨别能力，从而逐渐形成自我规制，减少自身的不当诉讼行为。

（三）在立案登记制下为先行调解制度开辟空间

先行调解制度有利于分流案件，高效解决民事争议。先行调解制度与立案登记制不应是相互矛盾的关系，而应该将其作为立案登记制的配套制度，使二者发挥最大的作用。既有利于保障当事人的诉权，解决起诉难的问题，又可以高效解决民事争议。因此，在立案登记制下应规定，若起诉材料符合立案的条件，立案庭应询问当事人是否进行先行调解。若当事人同意，则应在当自愿的原则下组织调解，调解不成的，立即立案;若当事人不同意，则应当场立案。这种由当事人选择开启的机制既是当事人自愿原则的体现，也在立案登记制下为先行调解制度开辟了空间。

（四）建立完善非诉纠纷解决机制

建立多元化纠纷解决机制，有利于节约审判资源，防止诉讼爆炸，缓解我国目前突出显现的案多人少问题。充分利用人民调解委员会、仲裁、先行调解、审前调解的作用，将案件分流，这有利于减轻法院的办案压力，提高案件审理质量。对此，近年来民事诉讼制度改革也体现了这一趋势。例如，将财产保全制度应用于仲裁阶段，进一步完善了仲裁制度。然而，与美国、日本、德国等国家相比，我国的非诉纠纷解决机制还不尽完善，没有发挥出其应有的作用。因此，应进一步建立专家调解制度，吸收专业素养扎实和具备较高素质的精英人员如律师、心理学家、退休法官等加入到调解队伍，同时在社会进行宣传，使公民改变“有矛盾找法院”的固有观念，使社会救济真正发挥作用。此外，在一些因行政管理而产生的各种民事争议案件中，如土地所有权和使用权争议及水事纠纷等，由于该类案件具有较强的技术性，而普通法院法官通常不具有处理这些专业性案件所需知识，故应重视和发挥行政司法的作用，完善发展行政司法制度，通过行政调解、行政司法等手段高效解决该类纠纷。

五、结语

立案登记制是我国民事立案制度改革的重要举措，它致力于缓解起诉难的顽疾，保障公民诉权的行使，是程序正义的重要体现。但由于起诉要件和诉讼要件混淆不清，不当诉讼行为猖獗，先行调解失去介入时间以及案多人少的矛盾激化等一系列问题的出现，我国民事立案制度还面临着重重挑战。因此，必须改变现有的起诉条件，将诉讼要件从起诉要件中剥离。同时，应加大对不当诉讼行为的打击力度。另一方面，也应通过相关规定为先行调解制度开辟空间，使其作为立案登记制的补充。针对案多人少的窘境，应建立多元化的纠纷解决机制，高效解决民事纠纷，缓解法院的办案压力。

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