多元共治：打造生态治理现代化的铜陵样本

胡磊

多年来，从先行探索到综合集成，从解决突出问题到厚植生态理念，铜陵探索的脚步始终清晰而坚定，多元共治的创新实践构建起生态治理的“同心圆”，“生态共治”正推动着铜陵高质量发展从蓝图愿景变成生动的现实。

“要加快形成全社会共同参与的共抓大保护、不搞大开发格局，更加有效地动员和凝聚各方面力量。” 2018年4月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上，就推进长江生态环境治理开出了一剂“共治药方”。

推进政府、市场、社会多元共治，是生态治理现代化的题中应有之义。地方生态治理成效不彰，根源之一在于政府陷入了包办的狭隘思维，一方面承担了过重的责任，另一方面又缺乏足够的治理能力。

破解生态治理的瓶颈，地处长江岸线的铜陵市迈出先行探索的脚步。作为一座传统工矿城市，铜陵的生态治理背负着沉重的历史负担。迈入新时代，铜陵致力于打造沿江城市生态文明建设的样板。市委书记李猛强调，要同奏绿色发展大合唱，以责无旁贷的担当凝聚生态文明建设合力，努力实现更平衡更充分的高质量发展，加快建设现代化幸福美丽新铜陵。

经过探索，素有改革基因的铜陵在生态治理现代化转型过程中，构建起以政府为主导，企业为主体，社会公众共同参与的生态环境多元共治体系。那么，生态治理的各方主体如何凝聚合力，改革又带来哪些积极效应？

政企合作，破解资金瓶颈

水生态是一个城市的灵魂，铜陵生态共治的开篇也从水治理破题。

下水道被誉为一座城市的良心，承担着城市排水排污的重要功能。2016年长江流域普降暴雨，严重的城市内涝让铜陵人至今记忆犹新，城市排水系统也因此被诟病。然而，近三年来，铜陵市再未出现长时间道路積水，城市内湖、河道水系的水质也得到了很大改观，这一切的改变肇始于铜陵市城市排水系统的全面整治。

治事易、治水难，水生态治理前期建设投入大，成本回收周期长，后期管护不仅依赖专业的团队，还需要不断追加投入。尴尬的是，政府财政资源的制约，和群众对城市水生态治理的期待构成了难以调和的矛盾。

铜陵的城市排水系统此前一直由政府承担建设运营，职能在住建和水利部门之间多次变更，职责不明，体制不畅，治水能力始终停滞不前。2016年，随着长江经济带共抓大保护形势不断强化，铜陵的生态环境问题日益凸显，如何治理城市排水系统的问题摆到了铜陵人的面前。

通过政府投入建设，既缺乏合适的主体，也缺少资金和专业人员，而政府力有不逮的领域，也成为市场主体和社会力量大有可为的舞台。实际上，相对于排水系统，铜陵的供水系统很早就开展了政企合作。2003年，铜陵就在全国率先探索公用事业市场化改革，通过授予特许经营权的方式，将城市供水委托全国水务行业龙头企业北京首创运营。首创进驻铜陵后，城市供水系统运行效率显著提升，同时也极大地减轻了政府的财政压力。

本着城市供排水一体化的建设原则，铜陵着手与首创水务开展PPP项目合作，以从根本上解决城市排水问题。在双方合作框架内，铜陵将原有的污水处理厂、城市排涝站、道路排水管网、污水管网等城区“厂、网、站”资产打包转让给首创，同时明确项目特许经营年满后，所有项目设施完好、无偿移交政府，实现了对原有存量资产的盘活。本着项目公司保本微利的经营原则，双方约定在付费总额中划出一定比例作为政府对首创绩效考核的奖惩，通过目标考核的方式，政府从“运动员”转向“裁判员”，生态治理的监督职能也得以强化。

在首创公司的协同治理下，铜陵市城市雨污排水管网得到彻底整治，城市污水处理标准从一级B提升至一级A，多年的城市内涝痼疾得到彻底改观。更为重要的是，通过市场化机制，双方合作过程中形成了以政府为主导，企业为主体的生态多元共治体制，实现了政府少花钱、办成事的初衷愿望，这一创新也作为政府盘活存量资产和政企公用事业合作的典范案例，成为全国为数不多获得国家发改委和财政部双推荐的示范项目。

借力登高，增添绿色动能

作为一座老工矿城市，铜陵以铜冶炼加工和化工产业为主导，计划经济时代，铜陵牺牲本地的自然生态环境发展工业，为新中国建设做出了巨大贡献，也付出了沉重的代价。2009年，铜陵被列入资源枯竭性城市。彼时，重工业仍在铜陵工业结构中占有绝对比重，粗放式发展和环保意识的局限，使得生态环境日渐恶劣。

铜陵市委副书记、市长胡启生认为，铜陵的地方经济发展特点决定了必须要从工业生产源头抓生态环境治理，要用环境治理倒逼产业结构优化升级，推动高质量发展。

铜陵六家主板上市的公司被并称为“铜陵板块”，让铜陵人引以为傲，但上市企业总体“偏重”，也使得生态治理工作面临新的考题。推动工业企业深度参与生态治理，促进其达标排放，进行清洁生产、循环化改造，对于铜陵而言，重要性不言而喻。

安徽六国化工股份有限公司是铜陵六家上市企业之一，也是铜陵市生态治理的重点企业。多年来，生态环保问题始终是牵制企业发展的瓶颈。

2013年，六国化工与世界先进环保企业法国威立雅共同组建六国威立雅中法合资公司。新成立的公司承担六国化工全部生活水、工艺水及污水处理业务。六国化工将原有污水处理设施以股份形式注入合资公司，建设过程中，采取建设-经营-转让（BOT）模式，减少了企业一次性投入4000万元。

改变由此而生。

过去，六国化工的排污治污都在企业内部进行，各生产车间自我监督，导致排污各环节缺乏约束。在与威立雅的合同中，双方约定污水处理费用的结算取决于总水量和污水浓度，一旦超出限量或浓度升高，就要相应提升价格，处理费用的博弈倒逼着六国化工不断提升企业管理质效。

为了清楚掌握企业污水排放情况，六国化工着手对各生产车间排污口进行准确的流量计算和水质监测，还创新实行“沟长制”，做到每条排污沟渠责任到人，污水处理费用按考核情况分摊到各车间。除此之外，六国化工对企业内部进行完善的清污分流改造，有效提升污水的循环利用率。六国威立雅公司自运营以来，未发生一起水质超标事件，年减排废水量达218.8万吨，月减少取水量400万方。

威立雅公司的進入，搅动了六国化工旧的生产管理体制，加速了企业改进生产工艺的进度，提升了改进环保治理的力度。六国化工副总经理马健认为，尽管合作治水的成本比内部运营略高，但生态治理晚做不如早做，企业在环保治理方面下好先手棋，也意味着能够提前消化成本，随着环保政策的不断加码，如今的负重前行，是为在未来的行业深度调整中赢得先机。

六国化工正是铜陵工业企业升级提标改造的一个缩影。六国化工与威立雅的成功合作也为铜陵工业治污提供了样本，未来铜陵市计划将该合作模式在开发园区的更多企业中推广，并逐步延伸至能源、固废等领域，进一步推动工业企业改变粗放式发展的方式。通过与一流生态治理企业开展合作，让生态治理推动铜陵工业经济发展迸发新一轮活力，实现在发展中治理，在治理中发展。

共建平台，打造综合环保

铜陵生态环境复杂多样，山水林田湖洲圩兼有，加之工业生产废弃物，生态治理覆盖面极为广泛。由于政府生态治理多为纵向条线管理，机构职能错位，管理范围冲突，不乏出现各部门各自为阵的现象。

另一方面，从生态治理企业角度看，在生态治理细分类别中，能够实现有效盈利的项目往往大受追捧，利润微薄的领域却常常无人问津。这就导致了容易摘的果子先摘完，剩下的是行业内被称之为“骨头”的项目。

治理好生态痼疾，要有中医系统化的思维，点面结合，统筹好整个城市的生态治理，“综合环保”概念也由此应运而生。

2015年，铜陵市与中国节能环保集团签订战略合作框架协议，该集团是唯一一家以节能环保为主业的中央企业，是推动长江经济带发展领导小组确定的长江经济带污染治理主体平台，业务类型全面，产业链完整，在推动环保综合治理方面有着显著优势。

双方多轮协商后，决定共同组建工业污染治理合资平台，成立中节能长江工业环境治理有限公司，依托中节能技术及运营优势，将铜陵市境内危废、固废、水生态治理等多个项目打包，实现了高效益项目与低效益项目的合理搭配。

此外，双方未来将进一步在环保产业和资源再生产业培育方面开展合作，紧扣铜陵有色金属和化工两大重点领域，打造铜基资源再生，有色金属产业、磷化工工业废弃物资源化与污染治理等一系列关联产业。

铜陵与中节能 “央地合作、共建平台”的合作模式，实现了对铜陵市地方环境问题诊断、治理方案论证、治理措施实施的有机统一，有利于提升区域环境治理的系统性和专业性，也有利于治理措施与治理目标的有机衔接。

中国节能环保集团总会计师解国光表示，从单一环境问题治理到推进“综合环保”，中节能不仅只是环保设备供应商、工程服务商、投资商，未来将成为铜陵市生态环保事业的合伙人，双方将在合作基础上提炼总结合作模式和商业模式，逐步推广至长三角乃至长江流域其他城市。

全民参与，厚植生态理念

2019年初，上海市推出“史上最严”垃圾分类措施，引发舆论热议。而在此后公布的全国首批46个垃圾分类试点城市中，铜陵也赫然在列。

垃圾分类是一项全社会协同参与生态治理的典型工程，推动垃圾分类项目建设的过程，也是推动生态理念在民众中间落地生根的过程。此次铜陵入选试点，与铜陵在垃圾分类工作起步较早不无关联。此前，铜陵已建成较为完备的生活垃圾末端治理体系，依托本地的海螺水泥、隆中环保等企业，实现了生活垃圾的资源化利用和无害化处置，为推动垃圾分类广覆盖提供了前置条件。

铜陵将垃圾分类试点看作是一次难得的生态环保普及教育的机会，结合垃圾分类任务目标，铜陵大力推动社会参与，在全社会涵养生态环保理念。

官塘社区是铜陵市开展垃圾分类试点的先行社区。试点之初，铜陵市城市管理局会同社区干部和物业公司共同协商，就如何将垃圾分类工作落到实处展开深入探讨。依托社区居民“党建+自治”模式，铜陵发动社区居民党员和辖区单位党员，组建垃圾分类志愿者队伍，发挥宣传、监督、引导作用，逐渐让垃圾分类成为社区居民的共同自觉。此外，铜陵市人大部门正加紧开展立法调研，计划将此前颁布的城市生活垃圾分类规章上升为地方立法，预计今年年内，铜陵市居民生活垃圾分类制度覆盖率将达60%以上。

除垃圾分类外，铜陵市今年还入选全国11个“无废城市”建设试点城市。“无废城市”作为一种先进的城市管理理念，最终要实现城市固废产生量最小、资源化利用充分、处置安全的远景目标。铜陵申请无废城市试点，从生态治理的提标升级角度看也是一种自我加压，体现了铜陵市委市政府在生态环保问题上高度负责任的政治站位。铜陵在无废城市开展方案中，计划从源头减量、资源化利用和无害化处置方面采取具体措施，扎实推进试点工作，积极构建“无废城市”建设制度、技术、市场、监管四大体系。与此同时，开展一系列细胞工程建设，打造绿色医院、绿色乡村、绿色景点、绿色物流，让无废城市的文化底蕴植根铜陵。

铜陵市常务副市长程双林表示，城市生活垃圾分类、无废城市试点建设等各领域生态治理试点项目，构建了治理的联动机制，产生了叠加效应，推动了相关工作的相互整合，凝聚生态治理共识，形成多元共治的合力。

多年来，从先行探索到综合集成，从解决突出问题到厚植生态理念，铜陵探索的脚步始终清晰而坚定，多元共治的创新实践构建起生态治理的“同心圆”，“生态共治”正推动着铜陵高质量发展从蓝图愿景变成生动的现实。