美国粮食价格制度转型与实践研究（下）

文/祁华清 樊琦

美国粮食价格制度转型的效果与实践经验分析

从美国整个政策演变过程看，价格制度作为粮食市场宏观调控的重要手段，一直是美国农业政策体系改革的核心内容之一，经历长达八十多年的政策调整和转型，已经形成了一套健全的价格制度框架。这些政策的有效实施在不同历史时期保持美国国内粮食供求平衡，减少政府财政赤字，去农产品库存化，保障农场主利益，维护市场价格稳定和提升产品国际竞争力等方面都发挥了一定积极作用。

图2 1960-1986年美国农场收入和农作物产量增长情况

（一）无追索权贷款和目标价格差额补贴的实施效果与实践经验

从历年政策执行的情况看，无追索权贷款制度在促进粮食增长和增加农场主收入方面都发挥了明显作用（见图2）。据USDA统计数据显示，1985年美国农场平均纯收入已从1960年的2675美元大幅增加至10022美元，累计增长约3.75倍；在1960-1962年间政府价格补贴占农村纯收入总额约为9.3%，但是到了1986-1988年这一比例已上升至37.6%，特别是在1983年美国国内遭遇特大干旱期间，农产品大幅度减产，政府对农场的补贴高达93亿美元，相当于农场纯收入的166%。

与此同时，随着无追索权贷款政策深入实施和政府价格支持计划的扩大，美国政府补贴资金投入也出现了快速增加。据USDA数据显示，截至1970年年底，美国农产品信贷公司（CCC）包括粮食在内全部农产品库存金额为15.49亿美元，未偿还贷款总额为29.73亿美元，政府“无追索权贷款”支付的总金额约45亿美元。80年代以后，粮食市场价格持续下跌，大量农场主放弃赎回抵押品，无追索权贷款制度的实施直接导致政府委托运营的农产品信贷公司（CCC）粮食等农产品库存数量大量增加，财政负担不断加重。据USDA数据显示，截至1981年，农产品信贷公司（CCC）包括粮食在内的所有农产品库存折合金额和未偿还贷款金额分别增加至37.79亿美元和78.07亿美元，贷款总额达到了115.86亿美元；而仅一年后就增加至55.07亿美元，167.89亿美元和222.96亿美元；1983年年底更是超过了105.97亿美元、128.98亿美元和233.98亿美元。

（二）营销援助贷款和贷款差价补贴的实施效果与实践经验

从图3中不难看出，1985年营销援助贷款（MAL）和贷款差价补贴（LDP）新政策的推出，极大地减少了政府谷物的收购量和库存数量。根据美国农业部统计数据显示，仅第二年美国政府通过农产品信贷公司（CCC）的谷物抵押和库存数量就出现了显著减少，谷物抵押数量和库存数量分别由1987年的4693万吨和6802万吨大幅下降至1988年的2402万吨和2950万吨，截至1996年年底农产品信贷公司（CCC）的农产品抵押的数量已下降为零，其持有的谷物数量也减少至398万吨（见图3）。

新政策实施初期（1985-1995年），政府财政补贴也出现了显著下降，截至1995年末政府贷款差额补贴已减少为零，但在1997年以后补贴额度出现了快速增长，2000年补贴额度超过60亿美元（见图4）。出现这一反常现象的根本原因在于，“营销贷款差额补贴率”是在为了激励农户种粮积极性的前提下，先期以高于市场价格水平确定的。农场主为了能够获得更多的差额补贴收益，必然大量增加粮食供给，从而导致市场价格下跌。该项政策在一定程度上助长了粮食过度生产和市场投机行为，粮食生产也走进了一个循环“怪圈”，即为了获得更多政府补贴-种植面积扩大和产量提高-价格越低-营销贷款差额补贴越多。此外，农场主为了获取更高收益有时还可以利用“销售战略”操控国内粮食市场价格，特别是在粮食生产遇到如天灾等偶发事件时，农场主可能停止出口贸易，从而增加国内市场供给、降低市场价格，由此农场主也得到政府补贴；但在政府贷款补贴到手后，则会大量出口，减少国内供给，并以高于贷款率的市场价格出售粮食，提高国内市场价格。由此可见，目标价格制度在实施过程中也暴露了一些不足之处。

图3 1986-1996年农产品信贷公司（CCC）谷物抵押和期末库存量单位：万吨

图4 1995-2012年贷款差额补贴（LDP）金额变动情况单位：百万美元

（三）反周期支付的实施效果与实践经验

自2002年新政策启动以来，反周期支付（CCPs）金额主要与市场价格波动具有高度相关性，在政策实施初期由于粮食市场价格走低，补贴金额出现了较快速增长，2005年补贴额达到40.74亿美元的峰值。而在2010年以后由于国际市场农产品价格大幅上涨，明显高于政府指定的目标价格，反周期支付后较少再启动。但不难看出，在该政策实施的2002-2007年间美国农场主总收入、谷物总产量及出口均出现了明显增长，基本实现了制度出台之初的主要目标。据USDA统计数据显示，2007年农场主总收入增加至3396亿美元，谷物总产量达到了4.72亿吨，较五年前分别增长了45.88%、60.58%和45.01%，一举扭转了2002年之前农场主收入和农产品生产下滑趋势，谷物出口总量达到了1.06亿吨，稳居世界第一（见表3）。从近十年来反周期支付（CCPs）制度实际运行情况看，农产品贷款率往往低于市场价格，目标价格则高于市场价格，农产品价格基本上由市场形成，受政府直接干预较少，比较有利于发挥市场机制配置资源的作用。

然而，在实际操作中反周期支付（CCPs）制度设计同样也有不足之处。如反周期支付计划中具体支付水平通常只与市场价格相关，而较少考虑农产品产量变化对农场主收入变化的影响。而在一般市场机制下如果农产品产量下降势必将导致市场价格上升，由此反周期支付金额也会相应减少，一旦超过目标价格政策将不会启动。该制度在设计之初的主要目的是为了减少农场主遭受市场价格损失，而未考虑单产水平变化情况，这也使得反周期支付的实施效果往往被削弱。如果某一时期有各种原因导致农产品单产下降，会导致产量减少、价格上升。若价格上升幅度超过销售贷款差额补贴率，目标价格与有效价格之间的差距就会缩小，生产者将不能从反周期支付中得到应有的补偿，从而使得农场主受到很大的收入损失。为了弥补这一制度缺陷，2002年新农业法案中首次引入基于收入保障目的的直接支付制度作为其政策补充，当某农产品每单位实际收益低于全国目标收益时，直接支付制度将被触发，能够有效预防农场主因当年景不好，产量减少，但价格在目标价格以上，获得的补贴收益减少的情况，有效弥补了其不足。另外，为进一步增加农场主自主风险选择权利，《2008年农业法案》又增加了平均作物收入选择方案（ACRE）的补贴政策，也就是农场主可以在CCPs和ACRE两者之间选其一，选择接受该补贴项目的农户，不再接受原有的反周期支付，同时还必须同意减少20%的直接补贴和30%的营销贷款。

表3 2001年-2007年美国反周期支付与农场主收入、谷物产量与出口数据

表4 预计2014年农业法案实施后美国财政收支变化单位：亿美元

（四）价格损失保障的实施效果与实践经验

2014年价格损失保障（PLC）制度首次推出，新政策实施的时间还比较短，对其实际效果及可能产生的影响目前只能通过逻辑推理和相关模型预测得出。据美国密苏里大学食物与农业政策研究模型预测，新制度实施以后农场主获得的支付补贴、商品项目补贴和其他补贴三项均会出现下降，2015-2023年的平均补贴收入将分别较2008-2012年平均水平的95亿美元、60亿美元、35亿美元下降至75亿美元、51亿美元、24亿美元，分别减 少 21.05%、15.00%、31.43%；但来自作物保险的净赔付将大幅增加，净增加约26亿美元，增幅达46.43%。这一减一增总体而言，对农场净收入影响比较有限；同时新制度也为农民提供了更多的市场风险管理策略，农场主也能合理预期市场价格的波动；由此将大幅提升美国粮食产品的国际市场竞争力，明显减轻政府财政负担。表4反映了美国政府在2014年对2014年-2023年间财政收支变化的预估，2014年-2018年间支出规模将削减53.10亿美元；2014年-2023年支出规模将削减165.04亿美元。

美国粮价制度改革实践对完善我国粮价制度的政策启示

从美国粮价制度实践和转型经验看，新的政策推出始终是在解决所面临各类现实问题中产生，政策实际运行大都取得了明显效果，基本能够达到制度设计之初的主要目标，在不同时期都发挥了积极作用。尽管政策在实践中也不同程度存在一些不足之处，但对于当前完善我国粮食价格制度仍具有重要的政策启示。特别是在当前去库存化任务重、财政负担加重、产品竞争力下降等严峻形势下，全面和客观分析美国粮价制度实践经验对于我国推进价格制度改革具有重要意义。

（一）粮价支持政策依据形势变化适时调整，且始终是基础性手段

事实上，美国国会每5年左右颁布的《农业法案》实质上构成了粮食价格制度演变的历史，由于农业法案对农业支持的措施和规定详尽而具体，增强了农民种粮的预期，不仅使得政府有法可依，也有效避免了政策执行过程的随意性，提高了政策支持的绩效。历经八十多年对农业政策的调整和完善，价格支持政策始终是美国粮食市场调控的重要基础性措施，这一政策构成了农业政策的重要核心内容。无论是最初的无追索权贷款、目标价格差额补贴，还是后来的营销援助贷款和贷款差价补贴，以及反周期支付和价格损失保障等，都是通过价格补贴或价格支持弥补农场主因价格波动造成的损失，避免粮食生产出现大的波动。

美国实践经验表明，价格支持政策通常具有效果直接，操作简单，政策运行初期政府财政支出小、见效快等特点，对于财政补贴能力不强、保障粮食安全压力大的国家是一项首选措施。要充分认识到我国依然是发展中的农业大国，农业人口众多，粮食生产方式落后，财政用于农业发展领域的投入比较有限，同时保障13亿中国人的吃饭问题的任务又十分艰巨，价格支持方式作为投入相对较少，见效明显，对提高粮食有效供给和增加农民收入作用明显，符合当前我国经济发展阶段，国家财政补贴能力有限，保障粮食有效供给的任务重的基本国情，是一项必须要继续坚持的重要措施。

自新中国成立以来，我国也陆续颁布实施了一系列对粮食领域的支持政策，有效保护了农民利益、调动了农民种粮积极性。但政策多以政府文件形式发布，不仅缺乏系统性和连续性，而且一些政策的形成过程缺少必要的透明度，从而增加了政策执行的难度和随意性。今后可参考和借鉴国外做法，每4～5年左右采取立法形式重新制定农业政策，并对现行农业政策进行综合的审视、完善和修订，这样能够更好地依据市场形势变化制定更加符合实际的农业政策，避免现行政策执行中各种负面效应和风险的不断积累。

（二）农产品目标价格制度也会面临生产过剩和财政负担加重难题

农产品目标价格制度是上世纪70年代美国政府为了减少对粮食市场的直接干预，化解粮食高库存和减轻日益沉重的财政负担，实现市场价格形成与政府补贴脱钩，在充分发挥市场机制作用基础上，对农业实施的一项重要的价格支持政策。目标价格差额补贴（TPDPs）和反周期支付（CCPs）是农产品目标价格制度中最重要和最具影响的两个项目，前者实施期限超过20年，后者也达到了12年之久。农产品目标价格制度补贴虽然是与价格相挂钩，通常所制定的目标价格大多略高于贷款率与直接支付之和，但远低于市场价格，因而较少启动，因此对市场价格形成基本不构成影响，这样既能有效稳定农民收入，又对市场机制扭曲较小，所以也一直成为美国所采取的主要农业支持方式之一。

根据农产品目标价格制度的实践效果，该政策在有效保障美国农场主收益的同时，由于农场主通常为获得更多的政府补贴，又进一步刺激了其扩大粮食生产规模，加剧了粮食生产过剩，在产量增加和市场价格下跌的双重作用下使得政府财政负担不断加重。2014年我国明确提出要逐步建立农产品目标价格制度，并在棉花、大豆两个品种开展了试点。然而，在实施农产品目标价格制度时还应充分考虑其可能引发的负面效应，理由是，在粮食作物实施目标价格制度后，从趋势上看国内市场价格将逐步与国际接轨，粮价下行将成为必然趋势；如若目标价格保持不变，必将使得补贴差价扩大，由于农产品目标价格补贴的是所有产量或播种面积，且补贴范围及数量也将较目前所实行的托市收购制度要多得多。在棉花和大豆等播种面积集中、产量有限的农产品试行所需要承受的财政风险比较有限，但如若扩大至主粮领域其政策风险将骤然加剧。如以2015年三大主粮稻谷、小麦、玉米总产量约5.67亿吨，平均每吨补贴200～400元计算，则所需财政资金将高达1134～2268亿元，国家财政负担可能不降反增。

农产品目标价格制度实践的关键点就在于：其只是帮助农场主弥补部分市场损失，重点是保障其生产成本，而不保证其获得稳定的收益。所以，农产品目标价格通常仅为生产成本的85%左右，只有这样才能达到尽可能减少对市场价格形成的干预。此外，目标价格制度实践的另一个关键点在于实现“价补分离”，即补贴收入与价格形成相分离。同样，在我国农产品目标价格制度试点中也应该把目标重点放在保农户生产成本上，而不是保其获得稳定收益，不能让目标价格制度过多承担保收入的功能。如若演变为主要的收入支持政策将不可避免会对价格形成造成严重干扰和扭曲资源配置，农户作为一个理性的经济人，其行为必然根据追求个人效用和收益最大化原则作出生产决策。在过高的价格支持作用下其个人最优决策将是扩大纳入目标价格保护制度粮食品种的种植面积和提高生产产量，而减少其他非保障品种的生产投入，其后果将是不仅不能够缓解目前我国粮食生产结构性过剩，反而会进一步加剧，最终重新陷入生产过剩和财政负担加重局面。因此，为了能更好地发挥市场配置资源的决定性作用，保农民收入的功能不能全部由目标价格制度来承担，还应该采取其他配套的收入支持措施来完成。

（三）制度设计更加倾向农民自主选择价格和收入风险管理工具

从市场调控的制度设计看，美国粮价支持制度是在解决粮食市场问题的过程中主要针对价格波动风险的一种补贴制度，其制度的内容设计实质上也并非只是一个孤立或单独实行的制度安排。从保护农场主利益看，由于价格支持制度大多只对市场价格波动造成的部分损失进行弥补，而未考虑产量波动对农场主收入的影响。理论上来看，农民收入增加取决于农产品产量和农产品价格的提高。但在总需求不变的情况下，二者之间往往是相互矛盾的，一方面提高价格必然会刺激增加生产，然而产量增加必然会导致价格下跌，随着农民收入减少，出现“增产不增收”。因此，美国政府一直将价格支持与收入支持政策结合实施。

从农场利益保障方式制度设计看，发展趋势为逐渐朝农场主能够更加自主选择价格和收入保障项目的方向转变。农场主可根据自身的实际需要来选择其中一项价格和收入保障方案，真正实现农业生产经营风险的自我管理，如2008年农业法案设计构建的平均作物收入选择计划（ACRE）和反周期支付（CCPs）的价格和收入保障项目组合，以及2014年农业法案设计构建的价格损失保障（PLC）和农业风险保障（ARC）项目组合，农场主均可二者选其一作为自己的经营风险管理工具。政策制度设计不仅使得政策支持方式更加市场化，同时也让农场主的生产经营决策和风险管理行为更加自主化。

我国现行粮食价格制度一度“政策化”倾向明显，使得市场价格机制无法正常有效发挥。因此，未来我国在粮食支持制度设计过程中不仅应该考虑提供政策工具，更应该培养农民根据自身需要和市场形势变化做出适合自己的种植决策和风险管理方案，提高种粮农民适应市场机制和风险管理能力，为未来培养更多懂经营、会管理的新型农民和农业经营者奠定基础。

（四）粮食价格补贴政策及其实施过程中对农田生态保护也有明确要求

美国早期由于对自然资源的过度开发，对农业生态环境造成了巨大破坏，1934年全国性的干旱和1935年“尘暴”，也使得人们更加关注土壤和生态环境破坏所带来的灾难性后果， 并采取相应措施予以保护。其中，包括农业政策的制定也开始更多考虑环境保护问题，如政府农产品信贷公司（CCC）对价格补贴发放的条件就作出了具体规定，农场主自愿参与并承担一定的义务，按照合约方式管理，并非无条件自动获得补贴，只有符合要求的农业生产者在及时提出申请并严格遵守相关管理规定时才能获得政府补贴。如申请目标价格补贴的农民必须参加政府的减耕计划，现行规定是参加减耕计划的农民必须有7.5%的耕地退出生产，另有15%的耕地实行自由种植，不享受补贴，也就是说，参加计划的农民有77.5%的耕地可以享受政府补贴；再如参与反周期支付计划的农场必须满足环境保护的前提条件，如年农场主每年必须报告农场耕地是否达到土地保护和湿地保护的要求，种植环境是否符合所要求的充足的植被等。

此外，美国还通过加大资金投入和整合环境保护制度等多种方式，进一步加大了环境的投入保护力度。如2002年农业法案规定，在2002-2007年间将用于农业综合开发的补贴比1995年农业法案规定的补贴增加近190亿美元；用于资源环境保护计划的补贴到2007年要达到171亿美元。新法案在保留原有生态保护项目同时，新增了农业土地权属保护计划（ACEP）和区域合作保护计划（RCPP）两个环境保护项目。ACEP是政府通过购买土地使用权的方式来保护耕地、草地和湿地资源；RCPP则为鼓励一定区域内的政府、部落及专业合作社等组织，与农户一起改善土质、水质和野生动物栖息地。2002年农业法案通过创建一个全面的、强制性的环境监管系统，能够有效减少对环境的负面效应，使其农业生产达到可持续发展的水平。

长期以来，我国粮食价格制度一直强调保障粮食供给和增加产量，对粮食生产和供给发挥了积极作用，然而也导致了农业生态环境的严重失衡。美国一直十分重视农业生态环境保护，与我国也有过类似的经历，在农业生态环境保护的支持政策、立法、财税、技术模式等方面积累了大量经验。我国可探索建立与粮食生产环境、节能减排，粮食生产资料安全使用管理、耕地质量保障、污染责任追究等方面挂钩的粮食价格支持和补贴方式，促进粮食生产可持续发展。同时这些支持和补贴政策应与环保和食品安全相结合。农户在享有农业补贴权益的同时，也应有遵守相关农业标准规定和保护环境的义务，促使农业绿色化、标准化发展。

价格制度作为粮食市场宏观调控的重要手段，一直是历次美国农业政策体系改革的核心内容之一，经历长达八十多年的政策改革和转型，逐步建成了一套成熟的制度框架，在政策实践中积累了丰富成果和实践经验。本文主要对不同时期美国粮食价格制度改革的现实背景及路径，及政策转型后的实际效果进行了深入分析，并系统总结了政策实践经验，研究得出了粮价支持政策始终是美国粮食市场调控的基础性手段，即使是实施农产品目标价格制度仍会面临粮食生产过剩和财政负担加重难题；制度设计更加倾向农场自主选择价格和收入风险管理工具；价格补贴政策实施过程中对农田生态保护也有明确要求等政策启示，为完善我国现行粮食价格制度提供一点思路和建议。如文中所提到的，在我国农产品目标价格制度实践中怎样避免再次导致粮食结构性过剩及财政负担加重，减少对价格形成的干预和避免价格制度演变为主要的收入支持政策，价格支持又怎样与耕地和生态环境保护相结合等；这些问题都需要进一步开展深入研究提出具体的可操作办法。