农村宅基地改革问题探析

刘明东 王伟

摘要 探究农村宅基地改革的相关问题，有利于国家优化土地利用效率，确保农民通过土地获得收入的权利能够得到充分的保障。动态分析了安徽省金寨县宅基地利用现状，发现宅基地改革中存在的问题，介绍金寨县宅基地改革的具体实践工作，并从土地产权制度上、工作实施程序上提出相关政策建议，以期为我国以后的农村宅基地改革工作提供参考。

关键词 农村宅基地;改革;金寨县

中图分类号 S-9文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）15-0259-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.15.072

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Exploring the relevant issues of rural homestead reform is conducive to optimizing the efficiency of land use and ensuring that farmers' right to obtain income through land can be fully guaranteed. By analyzing the present situation of land use before and after the reform of Jinzhai County's homestead， this paper introduces the specific practice of the reform of Jinzhai County's homestead， finds out the problems existing in the reform of homestead， and puts forward relevant policy suggestions from the land property rights system and work implementation procedures， with a view to providing reference for the future reform of rural homestead in China.

Key words Rural homestead;Reform;Jinzhai County

基金項目

2017年度安徽高校人文社会科学研究重点项目（SK2017 A0139）。

作者简介 刘明东（1991—），男，安徽六安人，硕士研究生，研究方向：土地法律制度。*通信作者，教授，硕士生导师，从事土地法律制度研究。

收稿日期 2019-03-01

随着新型城镇化不断推进，大量农村人口移居到城镇生活，转移人口市民化，农村地区遗留了大量无人居住的房屋，土地资源利用方式较为粗放。为了转变土地浪费的现象，显化农民的资产，2014年12月，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作等“农村土地制度三项改革”被中央确立为现阶段农村土地制度改革的关键工作。2015年2月，国家划定33个地区尝试开展农村土地制度改革工作，其中就包含金寨县。在坚持土地的公有性质不被破坏，耕地红线不被触碰，农民的权益不会受损的原则，并且基于国土资源部批准的改革试点的方案下，金寨县国土局和安徽省市国土部门进一步探索农村宅基地改革。

1 金寨县宅基地利用状况

1.1 改革前利用状况 金寨县地处皖西大别山地区，素有“将军的故乡，红军的摇篮”之称，总面积约3 800 km2，辖23个乡镇，总人口约68万人。2016年，金寨县有自然村庄164万个，农户15. 6万户，村庄建设用地1.28万hm2，其中宅基地18.2万宗4 500万 m2，户均1.17宗、290  m2。宅基地改革以前（2016年），金寨县农村宅基地利用呈如下现状：①宅基地的建设缺乏规划。主要表现为山区人民思想观念落后，政府引导不够，宅基地建设在早年间处于缺乏规划无序建设状态之中。②宅基地点多面广、分布零散。由于金寨县山区面积大，宅基地建房多受地形制约，宅基地建房不能集中连片，相邻宅基地之间的距离较远。③农民违法用地情形屡见不鲜。比如宅基地超标建设，政府规定占用农用地要低于200 m2，占用建设用地要低于233 m2，实际上金寨县宅基地户均达290 m2，再比如一个农户拥有的宅基地数量超出了相关要求，与一户一宅基地的政策不符。④宅基地闲置状况突出，浪费土地资源。新建农房中，大多数是年轻人结婚，女方要求男方必须建一栋楼房，婚后小两口外出务工，导致“人走楼空”，使农村原本已有大量闲置农房“雪上加霜”[4]。⑤宅基地配套设施政府投入多而农民安全隐患大。受山区海拔和坡度的影响，相关配套公共道路交通等基础设施投入多而成本高，梅雨季节常伴有滑坡与泥石流，农村抗灾减灾能力弱，威胁农民的生命财产安全。

1.2 改革后利用现状

1.2.1 宅基地建设进一步规范。①金寨通过农村宅基地的实际调研、摸清宅基地的利用状况，改革试点的示范作用，以及有关宅基地规章制度的完善，为宅基地改革奠定基础。②通过宣传教育和宅基地改革实践，农民了解了有关宅基地的国家政策，认识到宅基地的所有制权归集体，有利于宅基地制度改革的规范化、制度化、法制化管理，为日后的金寨县宅基地合法合规建设打下坚实基础。③金寨制定了《中共金寨县委金寨县人民政府关于农村宅基地制度改革试点工作的实施意见》，提出了严格遵从并落实“一户一宅”政策，严格监管宅基地的建设的用地规模，同时宅基地的收益分配制度应该加强。试点以来，金寨县未出现一起违法用地事件。

1.2.2 土地集约利用水平得到进一步提高。截至2018年11月底，金寨县腾退复垦宅基地3 133.33万hm2，节余建设用地2 800万hm2。金寨县通过宅基地改革，改变了以往宅基地点多面广、零散的分布状态，农民或在中心村庄居住，或在政府高额的财政补贴以及优惠政策扶持帮助下在城镇买房，由零散的宅基地转变为集中的宅基地布局。金寨县的腾退复垦的3 133.33 hm2宅基地，有利于保障我国21世纪初提出的“18亿亩耕地红线”不被突破;金寨县所节余的2 800万hm2建设用地指标，可以在平阔地区集中建房，容纳更多的人口，同时给予更好的公共配套设施，有利于整合土地资源，避免土地资源的浪费，促使土地资源集约化利用水平进一步提高。

2 金寨县宅基地改革实践

2.1 宅基地退出试点中面临的问题

2.1.1 制度上存在的问题。

对于农村经济的发展来说，农村的宅基地问题已经成为制约农村经济发展以及农民脱贫致富的主要桎梏，比如农村宅基地常年闲置在许多农村已然成为司空见惯的现象，国家已经将农村土地制度改革提上了日程，2018年中央一号文件明确了相关工作执行政策，这无疑是保障农村居民在宅基地中的资格权利和财产权利，振兴宅基地和农村住房使用权的好消息。然而，对于宅基地退出，各试点地区推行改革依据的都是各地的地方性法规或政策性文件，虽然在一定程度上起到理论指导作用，但实践中违反法规、侵犯权利、操作失范的现象也屡见不鲜。不能确保农民享有合法权益。

①部分宅基地产权不明。

农民拥有土地产权是其拥有农村土地的基础条件，它涵盖多种权利，包含土地如何使用的权利以及通过土地取得合法收入的权利，实际上，宅基地自身的所有权掌控在村委的手中，农民有资格申请宅基地并依法使用宅基地，在宅基地退出过程中，只有在宅基地产权准确、清晰的条件下，才能确定被奖励或获得补偿的对象，所以，明确土地产权是宅基地退出工作顺利实施的必备条件。

但是，产权模糊、产权证件不完整的现象在金寨县土地确权的过程中屡见不鲜，严重影响了宅基地补偿，部分农民本应该享有的补偿补贴因此打了折扣。

②复垦土地存在废弃闲置现象。土地复垦形式在金寨县宅基地退出中占有一定比例，运用这种形式，将闲置不用的宅基地以及废弃的宅基地复垦为耕地，负责开垦的农民享受政府补贴，开垦效果在复耕初期比较显著。但是由于地质自然原因，金寨县地质灾害较多，复垦后的耕地被废弃的情况时有出现，导致土地资源流失。除此之外，复垦土地的土地产权或者说土地复垦后的经济收益归属并未给出明确的法律制度保障。

2.1.2 实施过程中存在的问题。

（1）农民传统观念阻碍宅基地退出。①农民封建意识浓厚。多数农民认为自家祖屋风水好，可以消灾降福、护佑子孙后代。所以农民刚开始在思想上排斥宅基地退出。②旧宅的翻建难度大。因农民对旧宅有一种根的情节，认为是上一代传承下来的，不可以轻易处置，若改变房屋格局，一方面要承担经济支出，另一方面容易影响邻居，导致邻里不和。③虚荣心的满足。很多农民认为，建了房子土地就是自己的，没有意识到土地的所有权问题，并随意侵占土地，占地规模越大越气派，代表自家经济实力越强，虚荣心得到满足。基于上述原因，农村宅基地违法建设的现象蔚然成风，大有不可控制之势，宅基地退出无法正常进行，导致宅基地改革工作停滞不前。④短时间内难以消除农民土地私有制的观念。20世纪60年代，村集体依据制度从国家手中接收了耕地与宅基地，农民可使用宅基地，不需缴纳任何费用，另外可长期世代居住使用，农民由此将宅基地看作是私人拥有的物品，而且认为有国家的认可，土地闲置对于农民来说毫无损失，不是十分必要不会拆除危房旧房，而是把宅基地闲置在那里，等待宅基地的升值[10]。

（2）政府的政策指令性较强，没有尊重农民意愿。

农民得以生存的基础源于土地，农民的生活离不开土地，政府要鼓励农民积极主动退出宅基地，对于农民的知情权要予以保障。然而，在实际工作开展过程中，少数地方政府为了踢掉宅基地退出工作中的绊脚石，过度迎合上级制订的政治目标，一些工作人员选用了不恰当的工作程序，对农民的意愿强加干涉，致使群众烦感宅基地退出工作，纷争四起，原本井然有条、其乐融融的社会风气受到了严重破坏。

2.2 退出原則

如何有效确保金寨县的宅基地退出工作能够有条不紊的在法律规定的框架内进行，针对退出工作制订了3项基本原则：①退出工作统筹推进原则，乡村居民点在退耕还林的过程中，要确保水库移民搬迁、异地扶贫搬迁、美丽农村建设等相关政策落实到位，符合一条，落实一条。②退出依法自愿原则，在相关法律制度规定的框架内进行农村宅基地退出，在宅基地改革工作的开展过程中要多倾听农民的心声，针对农民的建议与意见要认真考量。③确保补贴依法、奖励合理的原则，政府针对宅基地退出的农民要依据相关已出台的政策进行补贴或奖励，补贴标准不能过低，损害农民的权益;科学利用的原则和农村宅基地的出让要按照适当的耕作方式进行耕作，宜林则林在园中使用，合理利用建设方式，优先开垦为耕地[5]。

2.3 实施步骤

①对宅基地权力归属性质进行统计。该统计工作的目的是为了全面了解并掌握金寨县全县宅基地使用情况，该统计工作在宅基地改革办公室统一协调下进行。②针对宅基地退出工作出台有相关特色的文件。申请退出宅基地的，应当建立以家庭为单位的特殊档案，将宅基地退出去向分门别类，分为购买城市商品房、乡镇社区购房、村庄社区购房等。③村民填写相关申请表单，向村委提出同意退出宅基地，资料随之提交至村委与乡镇人民政府进行审核。④签订协议按时腾退。⑤农户领取补偿金。

2.4 退出方式

政府针对农村宅基地的收回经常采用两种形式，一种是进行资金奖励或购房补贴的有偿收回，一种是无偿收回。农村宅基地属于下述范围内，宅基地退出后应当按照有关政策规定给予补偿：农村集体土地使用权证书或者其他形式的法定程序;满足建造一栋房屋和一栋房屋的条件;通过继承权益获得的宅基地或者通过合法手续拥有的宅基地，宅基地拥有者自愿退出;原居住户搬迁至城镇，宅基地拥有者自愿退出;其他由村级提报，经上级政府批准退出的宅基地。农村宅基地属于下述情况的应当无偿收回：农户实际拥有的宅基地数量超过相关规定要求的数量，多出部分收回;无合法手续的宅基地;其他农村居民点，由村民委员会确定情况属实，乡人民政府批准无偿收回的[6]。

2.5 优惠政策

金寨县的农村宅基地退出激励政策的制定成效显著。建立的机制主要有以下优惠政策：①在中心村建设房屋，宅基地优先分配给建档立卡的贫困户;给予贫困家庭小额信用贷款，每户限额5万元[7]。②在宅基地退出之后，向村委提出永久性放弃宅基地二次申请，且在村所在乡镇社区购置普通商品房，叠加的移民和资金的转移，政府额外补贴1万元，另外购买商品房时补贴200元/m2，补贴上限为2万元，由政府担保，农村居民可以获得由商业银行或者农村信用金融组织提供的无抵押贷款，限额10万元，并优先享受利率优惠。如果他们是内置信用卡的贫困家庭，金融机构还可以提供小额信用贷款，限额5万元。③对于向村委提出永久性放弃宅基地，转向县城购置普通商品房的农户，购买商品房时补贴800元/m2，补贴上限为8万元;针对那些依据相关政策能够获得宅基地，然而向村委提出永久性放弃宅基地的农户，在上述奖励的基础之上，政府每户补贴2万元;由政府担保，农户可以获得由商业银行或者农村信用金融组织提供的无抵押贷款，每户最高可申请20万元，而且贷款利率较低;为了加大贫困户的扶持力度，贫困户可以向政府管理的金融机构申请最高限额不超过5万的额信用贷款。

2.6 宅基地改革成效

金寨县宅基地改革小组经过统计，得出下述数据：金寨县2017、2018年宅基地分别退出12 914、8 046户，合计腾退20 960户;其中2016—2017年县城购房户1 907户，集镇购房户1 121户，规划村庄建房户13 179户，有偿退出户数4 753户[8]。详细分析数据之后获知，农民正在积极主动的加入到宅基地退出工作中来，宅基地退出的农户中有超过1/2的农民选择了到中心村庄规划区建房，说明农民有种故土难离，眷恋乡土的情结。2017年以来，金寨县累计交易节余建设用地突破666.67 hm2，成交金额达到了50亿元。2017年结束的时候，金寨县全县参加并完成宅基地改革的农户达到了2.09万户，共7.57万人，参与的农户中，移民户与贫困户的比例超过3/4。与此同时，金寨县当年的贫困户发生率首次跌破10%，有27 000多人，8 000多户摘掉了贫困户的帽子，通过宅基地改革，从根本上实现了脱贫。

除此之外，经过改革小组数据统计得知，那些已经退出宅基地的农户所获得的补贴平均每户高达8万元，再加上农村扶贫搬迁政策、农村危房改造政策以及移民政策给予的奖励，每户平均补贴高达15万元。多数农户不花钱就搬入了宽敞明亮的新家，部分农户甚至还有结余[9]。

3 基于金寨县农村宅基地改革存在问题的政策建议

3.1 建立健全宅基地法律制度保障

3.1.1 明晰宅基地产权制度。

如何有效且彻底地解决土地问题，关键在于理清土地权利归属性质。因此在某块宅基地退出之前，要对该块的权利归属性质进行准确记录，该宅基地的使用是不是合法合规，一查就明，登记记录也可作为依据在宅基地退出后对农民进行补偿与补贴。产权归属的明确，是从法律层面肯定农民宅基地的合法使用权，确保农民获得经济收入的权利能够得到最大程度的保障，确保宅基地建设合法合规。与此同时，可以杜绝宅基地建设面积超标现象发生，出现“一户多宅”问题，科学合理的控制宅基地用地规模，土地监管工作更加全面有效。宅基地的确权工作要搞清楚农户应有宅基地面积和实有宅基地面积以及权源状况等，从而保障在宅基地退出工作中精准识别农户，确保整体退出工作顺利开展。

3.1.2 合理规划土地用途，建立复垦土地的监管机制。

关于如何有效解决复垦后的耕地闲置、废弃的问题，应该考虑土地的用途，因地制宜，山区土地的地质灾害是自然条件使然，单靠人力无法杜绝，应该根据实际自然条件对山区土地进行改造，具备耕地条件的开垦为耕地，条件不具备的可以作为果园或者建筑用地，山区土地具有适合宜林则林推行的有利条件，可以利用闲置、废弃的土地种植果树或者植树造林，一方可以增加农民的收益，另一方面可以降低泥石流、土地滑坡出现的风险，为山区生态建设提供强有力的保障。除此之外，良好的生态建设便于发展旅游业，金寨县农民脱贫致富因而又增加了新的途径，在此基础之上，土地的监管机制要建立健全，委派专人对复垦土地进行监管，监督腾退土地资源有没有被闲置，土地用途有沒有发生改变，监管腾退土地有没有被侵占，一旦发现对于腾退土地有闲置或者他用之途，立即汇报上级，及时采取措施，改变这一状况。同时，对于复垦土地的资格权在法律上予以规定，明晰复垦土地的用益物权。

3.2 制定规范合理的实施程序

3.2.1 加强宅基地退出政策的宣传，转变农民传统观念。①应该通过宅基地法的宣传教育，让农民清晰地认识到村集体是宅基地所有权的拥有者，土地不是农户的私有财产，宅基地建设面积是有标准要求的，对于超出规定面积要缴纳土地有偿使用费。②将有关政策的相关红头文件书面通知到每一户农民家中，与此同时，村干部当面向农民讲述有关政策的来龙去脉，对宅基地退出的优惠政策和补偿制度进行广而告之，同时采取多种措施加大政策的宣传范围与宣传力度，解释宅基地退出的目的是让每一户农民都能够住有所居，对于贫困户来说，脱贫先从居住环境开始，摒弃曾经居住的危房旧房，换得一个安静干净崭新的新房。③说明宅基地不退的危害，首先我国人多地少，多占用土地建设、违法占用耕地、林地建设，闲置土地资源，一方面会引起我国土地资源的严重浪费，另一方面打乱金寨县的乡村土地规划，对于每一位农户可能面临的是多建超建土地有偿使用费的征收、违建的惩罚和拆除。④应该让农户知晓，时代发展了，社会进步了，人民的思想不能再固步自封了，土地风水之说并不存在，而新选址宅基地的建设场地风景秀丽，适宜居住。

3.2.2 优选宅基地改革工作队员，抓好工作作风。

针对一小部分工作人员的工作方式方法不够合理，强行干预农民的意志的情况，应该优选综合素质高、作风扎实的工作人员，组

成一支精干的人才队伍，成立宅改部门，县委直接领导。每一位工作人员在开展宅基地改革工作中，要戒骄戒躁，善于与农户交流与沟通，用平易近人的方式对宅基地退出政策进行宣传。同时，要注重自己的工作方法与工作方式，当农户对于宅基地退出政策出现抵触的情形时，要耐心地对其解意识。加强传统知识、农业生物遗传资源、地理标志、植物新品种、专利、商标等多种类型农业知识产权创造、运用、保护、管理，完善当归农业知识产权保护。

3.9 保护与运用农业知识产权

保护与运用农业知识产权，发挥知识产权在道地性保护、农业科技创新驱动发展、农耕文化传承发展提升、区域公用品牌打造等方面的作用，提升经济活力、创新力和竞争力，推进当归产业知识化，发展知识经济。

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