社会力量投资运营体育场地的政策困境及消解路径

杨金娥，陈元欣，黄昌瑞

（华中师范大学体育学院，湖北武汉430079）

社会力量投资运营体育场地是未来体育事业发展的重要方向。社会力量是指除政府以外影响社会发展的基本单元［1］，主要包括社会组织、机构、企业和自然人等主体，而本文所涉及社会力量的主体为（民营）企业。“十三五”时期，国家出台相关政策支持社会力量投资运营公共健身场所：2016年国家体育总局发布的《“十三五”公共体育普及工程实施方案》中明确提出，鼓励企业、个人和境外资本投资建设、运营各类体育场地，支持社会力量捐资建设公共体育服务设施［2］；2017年国务院印发的《关于“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》中指出，重点支持中小型全民健身中心、社区多功能运动场地建设，充分利用体育中心、公园绿地、闲置厂房、校舍操场、社区空置场所等拓展公共体育设施场所［3］；2018年国务院政府工作报告中提出，支持社会力量增加医疗、养老、文化、体育等服务供给。由此可见，国家高度重视社会力量投资运营体育场地，增加体育公共服务有效供给。

目前，全国部分城市利用闲置土地、废旧厂房建设体育场地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如：北京市西城区街道办事处盘活闲置空地［4］，积极引导社会力量参与，采用委托运营的方式管理和维护社区足球场；宁波市某印刷厂搬离原址后，民营企业接手将闲置厂房改造成综合性健身场馆［5］；杭州市下城区东新路附近，民营企业租用3000 m2的闲置土地，投资400多万元打造“Teambox Sports”（体育团队盒子）体育场馆［5］。民间资本投资运营体育场地加快了场地建设步伐和供给总量［6］，但社会力量利用非体育用地建设体育场地尚未能成为一项正式的制度性安排在全国范围内展开。调研发现，土地是制约社会力量投资运营体育场地的主要因素。因此，本文拟以社会力量建设体育场地在用地政策方面的问题为研究重点，深入分析利用公园绿地、废旧厂房、闲置土地、临时用地等建设体育场地在用地方面遇到的障碍；同时，借鉴广州、温州等城市社会力量投资运营场地的成功经验，提出相应的消解路径，为国家进一步出台相关土地政策措施提供理论支持。

1 用地政策困境

目前，我国社会力量利用非体育用地（如废旧厂房、公园绿地、闲置土地等）投资运营体育场地，在获得土地使用权、办理项目规划许可手续、出台土地规划建设指引及缴纳房产税和城镇土地使用税等方面存在一定的问题，阻碍了社会力量参与体育场地的投资运营。

1.1 土地使用权难以取得土地资源是建设体育场地的前提和基础。《中华人民共和国土地管理法》规定，我国实行土地用途管制制度，但随着土地供应日趋紧张，社会力量投资运营体育场地在获得土地使用权方面存在较大难度。从城市建设用地性质划分看，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），仅体育用地（A4）和康体用地（B32）可用于建设体育场地；从土地供应方式看，根据建设项目的性质和功能，符合国土资源部《划拨用地目录》项目用地的可以采取划拨方式供应土地，不符合划拨用地的，应采用出让方式供地，故我国体育用地绝大多数由政府以划拨方式无偿供地。

社会力量单独投资运营体育场地在很大程度上难以被认定为公益性项目，所以难以通过划拨方式获得用地，国内完全由社会力量投资运营的场地通过政府划拨方式获得土地使用权的案例凤毛麟角。虽然康体用地（B32）可采用招拍挂或协议出让的方式有偿取得，但场地建设具有获取土地成本大、建设周期长、投资回报率低等特点，因此，企业出于利益综合考量，一般不会采取招拍挂或协议出让等方式获取土地使用权。

1.2 用地规划许可难以办理①社会力量利用非体育用地投资运营体育场地时受用地性质的限制，在办理建设项目许可手续方面存在一定的障碍。②若变更土地性质建设体育场地，涉及自然资源、规划、园林等多个部门，相关手续十分复杂；即便不需要变更土地用地性质，但由于相关配套政策尚未出台，现实中也难以操作，如利用废旧厂房改造建设体育场地，在具体实施过程中无法办理建设项目许可及消防验收等手续。③利用闲置土地建设临时体育场地，因临时体育场地的规划审批手续尚不明确，难以办理建设项目许可手续。

1.2.1 利用公园绿地投资运营体育场地无法办理规划许可手续 从国家层面看，已出台相关政策鼓励利用公园绿地投资运营场地。2014年10月国务院出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》［7］（以下简称《意见》）中，明确提出充分利用郊野公园、城市公园、公共绿地及城市空置场所等建设群众体育设施。易剑东等［8］提出，将公园绿地、住宅区绿地及体育健身活动场地进行整合，进一步发掘其本身的游憩、健身功能，让绿地为群众体育建设服务，提高绿地的综合利用效率。由此可见，利用公园绿地等拓展群众体育健身场地是大势所趋，但在具体的实践过程中，社会力量利用公园绿地投资运营的体育场地项目因受用地性质的制约，无法取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。

以武汉市某社区足球运营机构为例进行分析说明［9］。公司租赁原规划为景观绿化用地建设临时社区足球场地，投资1200万元进行土地平整和项目建设，建成后对外开放。然而，运营期间，当地城管部门以擅自更改绿化用地用途，在规划预留绿地上修建临时足球场地，且社区足球场未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等理由，实施“强行”拆除。该社区足球运营机构投资运营场地的“失败”案例，反映了当前建设用地的权属问题和用地规划等相关方面的配套政策缺失问题，即无法办理将绿地用作体育用地的合法手续或绿地临时用作体育场地的相关许可手续。

1.2.2 利用废旧厂房投资改建体育场地难以办理项目许可手续 随着我国体育产业的发展，将闲置工业空间（废旧厂房）改建为体育空间方兴未艾，民营企业通过租赁、收购等方式获得闲置工业空间的使用权，将其改建为体育活动空间或体育服务空间的案例愈发普遍［10］。废旧厂房属于城市存量工业用地，改建体育场地具有天然优势，将其打造成集办公、文化艺术、休闲娱乐、体育为一体的小型城市综合体，变废为宝，不仅避免了“大拆大建”的开发模式，也实现了闲置工业建筑的再利用，符合可持续发展的要求。在改建过程中，体育场地用地性质与废旧厂房原用地性质不相符，无法办理建设项目许可证，须经相关单位办理变更土地性质和土地权属的法定手续，但其变更程序十分繁杂，涉及部门众多。

以湖北省石首市西普体艺公司改造利用废旧厂房为例进行分析说明。①西普体艺公司为解决工业用地建设体育场地的难题，与当地政府协商，政府以招商引资的名义引入该企业；②由政府先收储该工业用地，调整用地规划，将工业用地调整为商业用地中的康体用地，改变土地性质；③政府通过招拍挂程序挂牌出让土地，由西普体艺公司摘牌，在缴纳高额土地出让金后获得该地块的国有土地使用权。

废旧厂房改建为体育场地的政策虽原则上明确，但实际中缺乏可操作性。国土资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引》中指出，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年限内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策，即不用变更工业厂房的用地性质。但在过渡期内，社会力量若擅自改建工业厂房同样面临一些问题，如改变外观或内部结构，则难以通过消防验收等，致使后期无法正常营业。

1.2.3 社会力量投资运营临时体育场地规划审批手续不明确 利用闲置土地投资运营临时体育场地，可破解健身“去哪儿”的难题。临时体育场地相较于传统永久性建筑而言，具备搭建周期短、重复利用率高、拆迁搬迁便捷、受场地条件和季节限制较小等优点，如以气膜馆和装配式建筑为代表的新型临时体育场地备受青睐。但遗憾的是，利用闲置土地建设的新型体育场地，其建设项目规划审批手续、建设要求、保障措施等尚不明确，处于政策空白阶段，社会力量难以办理规划审批手续。

以广州市某民营企业利用荔城街闲置用地投资开发建设的全民健身气膜运动馆为例分析说明。该企业向增城区发改局提出利用闲置土地建设气膜馆申请，并完成项目立项手续，区国土规划局批复该项目为土地平整及修缮，无须办理规划审批手续。企业启动项目后，当吹起气膜顶棚时，区国土规划局认为气膜顶棚为建筑物，督促企业按照建筑物的建设流程办理相关手续。据了解，气膜结构顶棚是一种可完全收放、拆卸及移动的新型结构材料，不属于永久性建筑物的范畴，无法按照固定建筑物取得相应的手续。区城管部门以该“构筑物”未办理用地规划许可手续，不能取得《建设工程规划许可证》为由，认定该“构筑物”和钢结构属于违章建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，责令停工并停止供电，导致增城区全民健身气膜馆面临限期拆除的困境。

1.3 缺少规划建设指引国家关于利用闲置地、临时地、公园绿地等非体育用地建设体育场地的原则性政策是明确的，但并未就此给出具体的操作性政策或解释，更缺少规划建设指引性内容，难以为社会力量利用非体育用地投资运营体育场地提供实质性指导。首先，缺少利用兼容性用地建设体育场地的规划指引，如公园绿地兼容建设公共体育场地，在不影响主导功能的前提下可建体育场地的面积占比、场地类型、功能等方面的具体标准尚未明确；其次，利用闲置地、存量房等建设室内外体育场地，其场地选址、土地权属、用地规模、开发时限、获取建设权限渠道、配置要求等方面的指引缺乏，查阅目前有关城市公共设施规划建设规范方面的政策文件，并未发现相关指引内容。

1.4 税收优惠政策难以享受社会力量投资运营体育场地通过缴纳高额的土地出让金后，获得土地使用权，经自然资源、规划、房产等部门审批后，获得场地的所有权，并办理国有土地使用权证和房产证。现行房产税和城镇土地使用税的有关立法规定，社会力量作为体育场地的业主，应按照所占用的用地面积和房产原值等缴纳城镇土地使用税和房产税。

吴玉珊等［11］认为，社会力量投资运营体育场地，财政等方面应提供优惠政策予以支持。由《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》（以下简称《通知》）可知，运营大型体育场馆的企业，符合条件的事业单位、社会团体、体育基金会和体育类民办非企业单位可作为减免房产税和土地使用税的主体。部分民营企业性质的场馆运营机构，因不符合现行税法及《通知》规定，虽企业单位运营场馆符合国家政策导向，但因相关税收政策不配套，造成同一场馆事业单位和民营企业单位运营缴纳的税负差距较大［12］。

以湖北省李小双（仙桃）体育管理有限公司为例分析说明。该公司通过协议出让方式获得土地使用权，并缴纳土地出让金后，将原有的工业用地变更为商业用地，建设占地约126666 m2（190亩）的全民健身生态运动城，涵盖恒温游泳池、气膜篮球馆、羽毛球场地等20余个健身场馆。依《通知》规定，由于该公司目前不符合减免房产税和城镇土地使用税的主体条件，缺乏中小型体育场馆地（馆）房产税和城镇土地使用税优惠政策，故使得该公司预计每年须缴纳城镇土地使用税101万元左右（按照8元/m2的标准缴纳）、房产税约168万元。高额的税收支出增加了企业的运营负担。

2 合理利用用地政策的案例

实地调研发现，温州市和广州市在社会力量投资运营体育场地的用地政策方面具有重要的启示和借鉴意义。温州市瓯海区政府出台《瓯海区全民健身工程“拆后利用”建设项目实施方案》（以下简称《实施方案》），对全区范围内的空地、边角地、低效土地等进行资源整合，明确“拆后利用”的建设项目、建设标准及具体建设形式，政府以土地租赁的方式鼓励民营企业参与场地投资运营，精简建设项目规划审批流程。广州市通过改造闲置空地、边角地、公园绿地等非体育用地建设社区小型足球场，将其作为权属单位附属设施，原则上不涉及用地规划许可和产权登记等手续，由许可变更为备案，并提出采用多种方式保障足球场地建设用地。

2.1 温州市瓯海区全民健身工程“拆后利用”项目

2.1.1 政府采用租赁方式向社会力量供给土地 温州市瓯海区实施的全民健身工程“拆后利用”建设项目，对空地、边角地、低效土地等进行资源整合，其土地性质并未发生改变。瓯海区政府根据国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》的规定，进行土地建设开发创新实践，其模式为：镇街作为土地提供方，采用租赁方式为社会力量提供建设用地和场所，社会力量与县级及以上人民政府土地主管部门签订一定年限的土地租赁合同，支付土地租金，获取土地使用权，以此解决社会力量投资运营体育场地难获土地使用权的难题。同时，《实施方案》明确提出，土地认领方自行负责场地管理维护，建成后为经营性项目，需承担政府计划内的培训任务，并向社会开放。自《实施方案》出台以来，吸引了大批民营企业投资建设体育场地。据统计，截至2017年底，瓯海区“拆后利用”土地总面积为4.47万m2，累计开展体育活动50余次，举办培训活动约40场，接待群众约150万人次［13-14］，激发了体育市场活力，营造了良好的健身氛围（表1）。

表1 瓯海区“拆后利用”项目统计一览Table 1 Statistics of Ouhai's"demolition and utilization"project

2.1.2 精简项目审批流程，缩短办证时间 为推动“拆后利用”项目进入实施阶段，更好地解决社会力量利用低效以及边角地等建设体育场地办理项目建设许可手续困难等问题，瓯海区政府成立了“拆后利用”联席会议办公室（设于区体育局），用于精简建设项目规划审批流程，缩短项目审批时间。

①由符合条件的建设单位与土地所有权单位协商后，向所在镇街提出建设体育场地项目申请，并提交建设项目可行性研究报告、规划平面图、设计方案图、投资概算、进度计划、资金来源及运营方案等相关申报材料；②经镇街签署意见后，由镇街将申请材料报送区全民健身工程“拆后利用”建设联席会议办公室进行初步审核，初审通过后报送区规划、国土资源等部门核对；③由瓯海区全民健身工程“拆后利用”建设联席会议研究并作出决定。建设项目的相关手续将在联席会议上一次性确认，待项目建设完工验收通过后，建设单位可自行到相关部门办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等。

瓯海区为社会力量投资运营体育场地办理项目许可手续方面提供了详实的实践样板。

2.2 广州市利用非体育用地建设社区小型足球场黎子铭等［15］认为，社区小型足球场可配建在大型体育中心、公园广场、楼顶竖向空间等。广州市高度重视利用城市闲置空地、楼宇房顶、社区边角、公园绿地等非体育用地建设社区小型足球场（简称“小型足球场”），开展足球运动和健身休闲活动，适时出台了《广州市社区小型足球场规划建设和使用管理暂行办法》（简称《暂行办法》）和《关于支持足球场地设施规划建设的若干政策意见》，为足球场地的建设提供了规划指引及用地保障。

2.2.1 小型足球场定性为权属单位附属设施，无须办理规划许可手续 广州市为解决利用非体育用地建设小型足球场难办理相关规划许可手续的问题，在《暂行办法》中规定：在符合城市总体规划和土地利用总体规划要求的前提下，小型足球场用地原则上不涉及规划许可及产权登记，所建成小型足球场为权属单位建筑物业的附属设施；足球场的使用保有年限原则上不少于5年，5年内不得改变其功能用途。

将小型足球场定性为权属单位附属设施，无须办理规划许可手续，由许可手续变更为备案手续即可。此举可降低用地审批难度，为社会力量投资运营小型足球场提供便利条件。

2.2.2 采用多种方式保障足球场地建设用地 根据《关于支持足球场地设施规划建设的若干政策意见》，广州市鼓励利用非建设用地、限建区及存量房产等建设足球场地，保障用地供给。①在符合安全、生态环境等相关规划前提下，鼓励利用荒草地、盐碱地等未利用地建设简易实用、便民的中小型足球场地。②在符合功能兼容的前提下，鼓励在限建区中建设露天草坪足球场地设施。③利用现有建设用地建设足球场地设施的，土地用途和使用权可暂不变更；连续运营1年以上、符合《划拨用地目录》的，可采用划拨方式办理用地手续；不符合划拨用地的，采取协议出让的方式办理用地手续，并在立项、报建、用地和配套等方面给予优先支持；利用自有工业厂房、仓库等存量房产建设足球场地设施并连续运营的，可在1年内保持土地用途和使用权人不变更，1年后仍继续作为足球场地设施的可以申请调整用地性质。④鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合等方式供应足球场地设施项目建设用地。⑤保障新增建设用地指标，在符合土地利用总体规划、城乡规划的前提下，将新增用于建设足球场地设施的用地列入年度用地计划优先办理供地手续。

3 用地政策困境的消解路径

根据社会力量投资运营体育场地在用地方面存在的问题，借鉴温州市瓯海区“拆后利用”资源整合项目和广州市利用非体育用地兼容建设社区小型足球场的经验，提出以下用地政策问题的消解路径。

3.1 加大体育用地供地力度，采用租赁等方式向社会力量供地⑴加大体育用地的供地力度。将体育用地足额纳入城镇年度土地利用总体规划，体育用地在选址上应尽量靠近居住区，以满足群众就近健身的需求。已规划的体育用地应尽快立项建设，短期内难以开工建设的，可采取移动装配式建筑建设临时体育场地。广东省加大体育用地计划指标的做法值得各地借鉴和推广：2017年广东省国土资源厅印发的《关于专项安排体育设施用地指标的通知》（粤国土资规划电〔2017〕35号）规定，在2017年预下达给各地的用地计划指标基础上，给每个地级及以上市增加预下达20万m2（300亩）用地计划指标，专项用于重大体育设施项目，若实际需求超过的，可优先在普通指标中解决，或向省政府提出申请［16］。

⑵从土地供应方式上来解决社会力量难以获得土地使用权的问题，即采用租赁等方式向社会力量供地。①以租赁方式向社会力量供应土地，政府作为土地供应方，签订国有土地租赁合同，社会力量向政府支付一定的租金即可；②以先租后让、租让结合的方式供应土地的，租赁期满符合条件的可转为出让土地，在社会力量使用租赁土地达到合同约定条件后须办理出让手续时，可采取协议方式。土地供应方式的转变与创新，不仅解决了社会力量难以通过招拍挂或协议出让方式获得土地的难题，而且减轻了社会力量一次性缴纳土地出让资金的压力。

⑶为解决社会力量利用非体育用地建设体育场地“规划难”“用地难”的政策瓶颈，采用“点状供地”的方式提供建设场地。利用绿化用地、闲置土地、废旧厂房、边角地等建设体育场地的，在不影响用地规划布局的前提下，按照点状规划、点状报批、点状供地，实现点状建设。这在一定程度上减少了土地占用指标，缓解了利用非体育用地建设体育场地的用地困境。

3.2 细化利用非体育用地投资运营体育场地的用地规划许可手续社会力量利用非体育用地建设体育场地，应细化其规划许可审批流程。①绿化用地、闲置土地及三荒土地等用于公共体育场地的，在不违背城市总体利用规划的前提下，可按照兼容用地办理用地规划手续。②废弃厂房等存量房产资源用于公共体育场地的，可保留原用地类型5年不变，并按照服务业用途办理用地、规划手续；5年后涉及转让需办理相关手续的，可按照协议出让或租赁等方式办理相关用地手续。③利用城市待利用地临时建设体育场地的，或利用闲置空地建设气膜场馆或移动装配式临时体育场（馆）时，在不影响近期建设规划、控制性详细规划的实施以及城市市容、安全等前提下，可参照临时建筑办理用地规划手续。

3.3 制定非体育用地及兼容性用地规划建设指引社会力量利用非体育用地投资运营体育场地的，政府可参照国土资源部《产业用地政策实施工作指引》，研究制定相关社会力量投资运营体育场地用地政策规划指引，包括体育场地的建设用地兼容性指引、室外场地用地指引、存量房产指引等方面。将规划指引作为主干标准的配套文件推广实施，为社会力量利用非体育用地投资运营体育场地提供指导。

⑴细化兼容性土地建设体育场地用地政策。公园绿地、居住区及旧厂房等土地中兼容体育场地建筑面积不超过15%的，仍按原用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容2种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式。主用途可以依据建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，其中确定主用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。

⑵明确室外体育场地用地政策。室外体育场地建设在符合城市总体规划和土地利用总体规划要求的前提下，原则上不涉及规划许可及产权登记，所建成室外体育场地为权属单位建筑物业的附属设施，可免于报批；室外体育场地的使用保有年限原则上不少于5年，5年内不得改变其功能用途；室外公共体育场地可根据面积配建一定比例的配套功能用房，配套功能用房宜采取集装箱、小木屋等临时建筑。

⑶明确存量房产过渡期的用地政策。利用存量房产（如废旧厂房）建设体育场地的，可享受在一定年限内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策，按照康体或体育用地办理用地、规划手续；过渡期满须办理改变用地主体和规划条件的，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。体育部门可定期召开利用废旧厂房改建体育场地的现场推介会，搭建政府与社会力量、资本和废旧厂房的资源整合平台。

3.4 优化现行房产税和城镇土地使用税政策建议国家体育总局协调财政部门结合大型场馆免费、低收费开放的政策修订相关条例，出台减轻中小型场馆的房产税和城镇土地使用税政策，如将“企业运营的大型体育场馆减半征收房产税和城镇土地使用税”改为“企业运营的符合条件的体育场馆可享受减半征收房产税和城镇土地使用税”的优惠政策，如有可能彻底免征。同时，结合体育场馆免费、低收费开放政策，鼓励企业主动为群众提供免费、低收费基本公共服务［17］；政府将其补助资金的使用范围扩大到社会力量投资运营的体育场地，协调财政部对《体育场馆房产税和土地使用税政策》进行修订，将符合免费、低收费开放条件的社会场地纳入房产税和城镇土地使用税优惠政策的适用范围，并制定社会力量投资兴建的体育场地符合免费、低收费开放条件的，享受免收或减半征收房产税和城镇土地使用税等优惠政策。

4 结束语

社会力量投资运营体育场地具有重要的现实意义，但其发展并非一蹴而就。虽然国家出台了一系列鼓励社会力量投资运营体育场地的政策，但从落地实施的情况看，并不理想［18］，亟待加大现有政策的执行力度，细化相关政策，为进一步扩大社会力量投资运营体育场地提供针对性的政策支持，以充分激发社会力量投资运营体育场地的活力，促进体育服务的有效供给，助力全民健身国家战略实施，满足人民群众日益增长的美好生活需要。