公共服务外包领域官员寻租研究现状探究

陈唯

【摘 要】近年来，公共服务外包作为一种有效提供公共服务的供给方式逐渐被我国所采纳，但是在其发展中出现了官员利用手中权力进行寻租的腐败问题，这不仅浪费了社会资源，降低了公共服务的供给质量，更损害了公众的权利和利益，不利于国家的长治久安。因此，加强对公共服务外包领域的官员寻租相关文献的分析，理清国内外的研究进展对于破解公共服务外包中官员寻租问题具有重要意义。

【关键词】公共服务外包;官员寻租;研究现状

一、引言

公共服务外包即政府改变公共服务由内部机构提供的传统，转而通过外部购买的方式获得产品和服务，其中通过市场化的竞争来提高供应商的产品和服务质量，并对政府无力提供公共服务的领域进行补充。从实质上讲，公共服务外包就是在公共服务的供给中引入市场竞争机制和企业管理制度，把传统的“管制统治”转变为通过签订合同的项目外包方式，将公共服务由原来的政府的单一供给转变为企业或者是社会组织的多元供给，这有利于提高公共服务的供给效率，节省政府开支和优化资源的配置。但是在公共服务外包中官员利用手中权力进行寻租会破坏市场经济中的公平竞争，导致公共服务供给质量的下降，损害公众的权利和利益。因此正视公共服务外包中的官员寻租问题，梳理现有的研究取得的成果和研究不足，对于推动公共服务外包的健康长久发展具有重要意义。

二、公共服务外包领域官员寻租问题研究现状

国外在公共服务外包的推行中，一些学者对公共服务外包的模式保持中立的态度。他们认为将市场竞争与政府相结合，只有在某些特定领域与范围内合同外包是能达到预定目标的。国外学者认为政府在将公共服务外包给社会力量的这个过程中，不仅没有实现费用减少、质量提升的最终目的，反而在公共服务外包的过程中存在着公信力缺失、官员寻租贪污、行政成本增加等风险的存在。二十世纪九十年代后期，国内学者开始集中阐述国内外公共服务市场化改革的经验做法，以介绍说明为主，但是对于公共服务外包中官员寻租问题的研究目前较少，研究也不够深入，研究主要集中在问题的界定、产生原因和解决对策三个方面上。

1.公共服务外包中官员寻租问题的界定

目前学术界对于官员寻租问题的界定比较统一，认为其就是公共服务外包中官员利用手中权力寻求租金的过程。陈薇认为官员寻租就是官员将公共服务的对外招标视作以权谋私和寻租的机会，通过收取贿赂来帮助有的竞标者排斥潜在的竞标对手，有的政府部门甚至与投标人达成幕后协议，整个招标过程形同虚设[1]。郑旭辉认为公共服务委托外包中官员寻租体现为，政府官员出于自利目的，在招投标时降低代理商的资质标准，或者人为设定需求障碍排除其他的竞标者，从而让目标代理商成功中标，或者放弃公开招标而直接指定代理商，并从代理商那里获得相应的租金。明燕飞、谭水平提出在公共服务外包过程中，有限理性的政府官员可能利用公权力的机会来获取个人或部门利益进行寻租，这又激励企业通过贿赂、串谋和勒索来获得政府的承包合同、特许经营权和补贴，行政官员进而有意地设租、創租，这便导致了一种财权交易的默契循环[2]。周伟，李和中认为公共服务外包带来机遇的同时，也增加了权力寻租的风险和挑战，因为“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生”。近年来我国查处的一系列重大腐败案件表明，公共服务合同外包领域已经成为权力寻租、腐败多发的“重灾区”和“深水区”[3]。王凌燕认为有些政府工作人员将对外招标视作以权谋私和寻租的机会，通过收取贿赂来帮助竞标者排斥潜在的竞标对手，有的甚至与投标人达成幕后协议，这些同样损害了竞争性原则，并且滋生权力腐败[4]。

2.关于公共服务外包中官员寻租的产生原因

通过对现有研究的总结和归纳，学者们对于公共服务外包中官员寻租产生的原因可以分为主观原因和客观原因两个方面。在主观原因方面，大部分学者认为官员自身的逐利性是寻租问题的主要原因，一些权力观、职业观不正的官员会利用手中权力来收受贿赂从而降低竞标者的资质标准，让贿赂者得以中标，或将公共服务直接外包给与自身有利益、熟人关系的社会组织。在客观原因方面，大部分学者主要从三个方面进行了阐述。首先是官员手中高度集中的审批权和决策权，权力的过分集中便会导致异化。夏志强等提出在公共服务外包中，政府掌握着信息、决策等权力，这种权力优势为政府寻租提供了机会，使得政府能够操纵民营化招标过程、排斥竞争、不正当地给予合作者各种公权力[5];其次是从外包流程中的信息不对称来进行阐述的，许多学者认为在公共服务外包的流程中政府与社会是信息不对称的，在招投标阶段政府是处在信息优势方的，因此，官员便会有机会利用信息差来人为地设置信息障碍或利用信息优势来进行寻租;最后，外包监督的缺乏是官员寻租问题产生的重要原因。监督不足便会让官员寻租更具有隐蔽性，不易被发现和极大的收益让作为经济人的官员更有意愿进行寻租。

3.关于公共服务外包中官员寻租的破解对策

通过对现有的文献梳理总结，大部分学者提出的对策可以总结为以下三种：一是减小外包中官员高度集中的审批权和决策权。通过改革外包制度、简政放权，将高度集中的权力分散在不同的部门中，以此来减少官员寻租的权力空间，从权力上来遏制寻租行为的产生;二是加强外包信息的公开性。即政府应该开展公开透明的投招标活动、主动公开外包信息，营造公平竞争的环境、充分了解承包商的相关信息、准确全面规范地制定合同内容，定期主动向社会公开外包的承包商选择流程、外包项目进展和项目的最终考核结果，做到让权力在阳光下行使;三是加强对外包的监督，主要是集中在加强外包的内外监督。加强外包的内部监督即在政府内部完善监督机构，保持其独立性并实行问责原则，通过权力来制约权力;同时也要加强公共服务外包中的第三方监督即社会监督，周伟等提出消除寻租应加建立政府公共服务合同外包正当的法律程序遏制腐败、建立并引入独立的第三方监督机构防范和打破合约共谋，同时要完善政府公共服务合同外包绩效评估和问责机制，监督与惩处腐败[6]。

三、文献述评

通过文献回顾可以发现，在我国公共服务外包是公共服务供给制度的创新，取得了一定的成果，但也面临着许多问题，官员寻租便是其中一个亟待解决的问题。在公共服务外包中官员寻租的界定方面，公共服务外包中官员寻租就是官员利用手中的权力，借用外包流程来人为地设置障碍从而获取租金的行为;在公共服务外包中官员寻租产生的原因方面，大部分学者认为官员的外包决策权过大、外包中的信息不对称、寻租成本低等是官员寻租行为的重要产生原因;最后，在解决对策方面，主要就是通过减少官员集中的权力、加强信息公开性和建立评估机制和问责机制加强对官员的监督这三个方面来解决公共服务外包中官员寻租的问题。但是通过文献梳理可以发现大部分的研究主要集中在对现有的问题的描述上，而对官员寻租的产生原因的深入分析较少，因此以后可以深入这方面的研究，为更好地解决公共服务外包中官员的寻租问题提供理论借鉴。

【参考文献】

[1]陈薇.政府公共服务外包：问题及对策[J].兰州学刊，2005（03）：43-44+22.

[2]明燕飞，谭水平.公共服务外包中委托代理关系链面临的风险及其防范[J].财经理论与实践，2012，33（02）：104-107.

[3]周伟，李和中.政府公共服务合同外包中的寻租与治理[J].理论探索，2014（06）：87-91.

[4]王凌燕.我国政府公共服务外包存在的问题及其法律规制[J].西南科技大学学报（哲学社会科学版），2013，30（05）：20-26.