我国保险监管体制转型困境

冯莉婷

【摘 要】由于保险行业的负债性以及风险牵涉范围的广泛性，保险监管制度是保险行业健康发展不可或缺的制度。在国际保险监管逐渐加强偿付能力监管而放松市场行为监管的趋势下，我国也在不断完善偿付能力监管制度。但是，我国仍未放松对于市场行为的严格监管。本文将结合各国保险监管制度，以及我国国情分析我国坚持严格市场行为监管的合理性，并对平衡两种监管方式提出建议。

【关键词】保险监管;偿付能力监管;市场行为监管

一、绪论

近些年来，我国的保险业发展突飞猛进，根据我国保险行业协会所公布的最新数据：我国2018年1-2月保险业保费收入达97034372.62万元，资产规模达到近17.9万亿元，保险行业取得了显著的成绩。但保险业具有特殊性，保险合同签署后先由投保人交付一定的保费，当保险标的发生合同所约定的保险事故时，保险人才负责按合同约定支付保险金，在保险事故发生前的期间，大量的保费就处于闲置状态，保险公司如何运用这笔闲置资金就关系到每一个投保人的利益。由此可知，保险市场的运作模式具有较高的风险，在保险产品深入到生活的方方面面的现代社会，保险市场所固有的不可预测性对于广大的群众而言蕴藏着巨大的风险，保险业关乎着每一位消费者的利益，因此保险监管有其存在的必要性。我国保险行业监管框架经历了从传统以市场行为监管为主，过渡到市场和偿付能力监管并重，再到以偿付能力监管为核心的发展过程，尤其“中国第二代偿付能力监管体系”的出台，代表我国加强了对保险公司偿付能力监管，再经2018年银监会和保监会的合并成立中国银行保险监督管理委员会，与我国以风险监管为导向的偿二代体系相协调，进一步加强了对于保险行业的有效监管。

我国的保险监管框架虽初具雏形，但在体系上仍处于初级阶段，在向偿付能力监管核心建设中需要协调其他的监管方式，目前出现的问题之一是由市场交易行为监管转变到偿付能力监管后，对于市场交易行为的监管是否放松，如果需严格监管对于行政资源是否是一种浪费，对于偿付能力监管和市场监管的协调问题需要结合我国特殊的市场环境进行考量，考察我国保险行业实际情况后才能制定出最适合我国保险市场环境的制度体系。

二、我国的偿付能力监管与市场行为监管现状及存在问题

（一）我国偿付能力监管现状

我国第一次明确偿付能力的概念是在1995年制定的《保险法》中，至1998年保险监督管理委员会成立我国才正式开始偿付能力监管。从2003年开始我国第一代偿付能力监管体系逐渐形成，对偿付能力的评估、报告、管理和监督四个方面进行了具体的规定。为了进一步加强偿付能力监管，更加有效地提高行业防范风险的能力，中国保险监管委员会于2012年3月29日公布了《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》，代表我国偿付能力监管体系建立的进一步推进，2015年2月，中国保监会发布了“中国风险导向的偿付能力体系”17项监管规则以及过渡期实行方案，标志着我国保险业偿付能力监管进入了新的阶段。与第一代偿付能力监管体系相比较，第二代偿付能力监管体系不再侧重定量监管和规模导向等静态方式观测，而将偿付能力框架采用资本充足要求、风险管理要求、信息披露要求三大支柱，以风险为导向的动态监管模式。并且新体系不仅体现了风险管理导向，更体现了价值管理体系，以此来推动我国保险资金运用市场化改革，对保险公司的投資理念、投资策略等产生深远的影响。中国银保监会于2008年7月26日发布《2018年度保险机构SARMRA评估、公司治理评估、资产负债管理能力评估工作方案》进一步细化保险机构偿付能力风险管理能力工作细则，使得偿付能力监管工作能更好地开展。

（二）我国市场行为监管现状

在我国偿付能力监管加强的同时对于市场行为的监管也没有放松，2017年4月28日，中国保监会发布《关于强化保险监管打击违法违规行为 整治市场乱象的通知》，针对保险行业乱象，集中体现的部分机构资本失实、治理失效、营销盛行等方面保监会决定从严整治、从快处理、从重问责。在保险产品管理方面，通知第四条指出要着力整治产品不当创新，坚决清退问题产品;在销售行为方面，第五条指出要集中整治保险公司、保险中介机构以及保险从业人员欺骗消费者、隐瞒与保险合同有关的重要情况、夸大保险责任或保险产品收益等误导信息;在监管手段方面，监管部门会充分利用现场检查和非现场监管手段，对重大违法违规的保险机构实施更加严格的监管、更加严厉的处罚、更加严肃的问责等。

虽然我国对于市场行为的监管整体仍为严格控制，但是，国家开始尝试对于部分市场行为的放松监管。保监会于2018年5月29日发布了商业车险自主定价改革试点地区费率方案报送的有关通知，决定在选定试点地区的各财产保险公司可以自主制定费率方案，基准纯风险保费、无赔偿有待系数和交通违法系数费率调整方案应参照中国保险行业协会拟定的费率基准执行。附加费用率预定不得超过35%，附加费用率预定为35%的财产保险公司不需要解释说明，附加费用率预定低于35%的财产保险公司应进行解释说明。说明国家在不断意识到过多的监管会抑制保险公司的创新积极性，尝试放松对于保险产品的市场监管。

（三）多头监管存在的问题

1.监管力量平衡问题

我国目前保险监管的法律规则在加强以偿付能力监管为核心的建设同时，也强化了对市场行为的监管力度，对我国的保险市场进行多方监管，较好地保证了保险市场的运转。但是，我国保监会的行政审批仍然过多。虽然银保监会已出台了对于商业车险自主定价改革，但是法律对于保险合同条款的制定、保险经营分支机构的设立、营业场所的变更仍然需要银保监会的审批，审批的工作量大，在一定程度上会拖累保险监管机构工作重心向偿付能力监管的转移。另外，我国近些年不断加强偿付能力的改革力度，在推进偿付能力监管工作深入的进程时，监管机构所需的人力、财力、物力资源也是巨大的，如果仍坚持过多的行业审批，可能造成监管力量不足，从而导致监管真空出现。

2.对市场竞争的限制

目前，我国银保监会对于保险市场实行严格监管，在一定程度上规范了市场的运行，但是，过度的监管与创新相冲突。事实上，市场的自由竞争能够激发保险企业的活力，我国目前不仅市场行为监管的侧重点偏离目标而且偿付能力体系也未完全建立，两种监管方式都不够成熟。市场行为监管在市场准入机制、保险费率等应放松的监管领域过分干预，而对于应严格干预的市场行为如：保险欺诈行为、保险中介机构的资质等没有严格监管，导致保险市场乱象横生。同时风险偿付能力监管未能完全建立起来，对于风险公司的评估机制不够完善的情况下，过度严格的市场监管仍是治理保险市场的常用手段。在我国现阶段保险市场未能发展成熟前提下，市场的严格监管必不可少，但是市场监管有一个度，不能过分抑制企业的创新能力，并给偿付能力监管机制的成熟留下空间，找到既能发挥市场资源配置的基础性作用，又能防止市场竞争可能引发的恶性竞争行为的平衡点。

三、完善我国保险监管制度的建议

（一）协调偿付能力监管和市场行为监管关系

两种监管方式的同时运行难免会产生资源浪费的问题，此时我们需要结合两种监管模式的特点来协调两种方式的监管范围。第一，偿付能力监管和市场行为监管不是相互独立的关系，更不是相互对立的关系，两者的监管内容有交叉的部分，比如信息披露是偿付能力监管的要求之一，而保险市场行为监管也需要信息披露来对保险公司的信誉、保险产品的信息透明化从而对于保险交易行为进行监管。第二，保险市场行为在某些方面可以作为偿付能力监管的辅助来推动偿付能力监管为核心的监管体制的建立，比如保险欺诈行为会提高投保的门槛，保险欺诈产生的主体不局限于保险公司，与保险公司交易过程中投保人的欺诈行为也会增加保险公司的成本，保险公司每年因为保险欺诈所损失的巨额资金间接地降低了保险公司的偿付能力，加强市场行为的监管可以间接加强保险公司的偿付能力。第三，偿付能力的监管可以提高市场行为监管的效率。偿付能力监管通常需要对公司的资产和负债进行评估，尤其现金流的测试能预测一个公司未来的发展情况，具有前瞻性。最有效率的市场干预不是在风险发生后对违法者进行处罚，而是在风险发生前提前预测到可能的风险，及时采取措施干预保险公司的业务行为，才能在最大程度上保护好投保人的利益。正是由于偿付能力监管的建立，市场行为监管能更有效率地发挥其干预作用，节约了市场行为监管的行政资源。因此，偿付能力监管和保险市场行为的监管在某些方面是互相促进的，协同两者的共同作用可以相互促进双方达到更好的监管作用，避免行政资源浪费的产生。

（二）细化市场行为监管制度

我国目前保险监管正处于偿付能力为核心建立的过渡时期，偿付能力监管体制的建立需要更多的人力、物力、财力。市场行为监管不仅需要细化而且要有所侧重。根据以往市场行为监管的实践来看，在市场监管追求效率的过程中很可能忽视公平，行政机构拥有过大的自由裁量权，在违法处罚方面出现失衡状态。对于公众所关注的违法事件如前海、恒大受罚就会动用自由裁量权处于顶格处罚达到短期的震慑效果，而对于保险欺诈、保险中介人员资质的监管等严重市场违法行为监管力度过小。不平衡的市场行为监管方式不仅不利于我国市场行为秩序的规范，也是对我国行政资源的浪费。我们需要借鉴日本、美国、英国等国家的监管制度，对监管制度进行细化，宽严有度。对于严重危害保险市场的行为，如保险欺诈、保险中介机构资质审查等实施严厉的监管，对于保险费率的拟定、保险机构的经营范围等为了保护市场的活力，激发保险企业的创新可以放松对其的监管，尤其对于我国过于严格的市场准入机制，要适当降低市场准入门槛，让更多的公司进入保险市场，增强市场活力。

（三）完善市场退出机制

保险机构因经营失败退出市场，是市场竞争优胜劣汰的结果，健康的市场保险公司破产退出市场的情况很常见，但在我国出现经营不好的公司始终无法退出保险市场的怪象。在我国不断加强偿付能力监管体系建立的背景下，我国监管机构对于保险公司风险的评估、偿付能力判断会更加科学、全面，当监测到某一保险公司的偿付能力不足时，市场退出机制就可以发挥其作用，让风险较大的公司及时退出保险市场，并对于该公司所牵投保人及时给予财务上的救助，尽最大可能地保护好消费者的利益。因而，市场退出机制是偿付能力监管建设的配套措施，加强对于市场退出机制的建立，才能加强对于公司偿付能力的监管，保护投保人的利益。

四、总结

任何一项法律制度或政策都需要结合本国的国情以及市场发展行情来制定。我国为了保护保险市场中投保人的利益，不断规范市场秩序，加强偿付能力的监管。但是，对于市场行为的监管不能急于与国际理念接轨而完全放松监管。观察日本、美国、英国的监管体制，他们对于市场行为虽都有所放松，但是结合本国具体的国情放松的领域有所不同，同时偿付能力监管体制的建立针对的市场为相对成熟的市场。我国的保险市场虽然在短期内取得惊人的成就，但是发展的时间很短，市场欠发达，保险乱象频繁出现。面对不成熟的保险市场，能起到激发市场活力的放松监管方式就不一定适用于本国的市场。但是，我国也要警惕对于保险市场的过度干预，保险行业虽不发达但模式为市场经济，需要自由竞争的环境，因此我国通过在同时加强市场偿付能力监管和市场行为的监管时，注意对部分市场行为监管的放松，以保持企业的积极性和创造性。随着市场的逐步发达，我们再逐步放开对于市场的管制，让保险市场获得最充分的发展。

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