土地财政困境研究

张晓文

【摘 要】本文以山东省为例，探索土地财政及由此引发的地方财政问题，得出了目前土地财政模式土地财政可持续性水平较低，抑制地方可持续发展和集约发展、地方融资平台存在金融风险，且易诱发财政风险、加剧房地产市场不良发展、可能产生政府失灵。为了摆脱土地财政困境，首要的是正确认识当地政府土地财政的规模和对土地财政的依赖程度，再根据当地实际情况改革土地供应制度、加快经济转型升级，建立财权与事权相匹配的财政体制革、优化土地财政收入结构、完善政府绩效考核制度。

【关键词】土地财政;土地经济;土地管理

Abstract：Taking ShanDong Province as an example， this paper studies the dilemma of land finance， and concludes that the current land fiscal model has low level of fiscal sustainability， inhibits local sustainable development and intensive development， local financial platform has financial risks， and is easy to induce fiscal Risks， exacerbate the poor development of the real estate market， and may cause government failure. In order to get rid of the financial difficulties of the land， the first priority is to correctly understand the scale of the local government's land finance and the degree of dependence on the land finance， and then reform the land supply system according to local conditions， accelerate economic transformation and upgrading， and establish a fiscal system that matches the financial power and the right of affairs. Optimize the structure of land revenue and improve the government performance appraisal system.

keyword：Land Finance  Land economy  Land management

一、引言

近年来由于房价、地价大幅攀升，地方政府土地出让收入也不断上涨，引起社会各界对土地财政的广泛关注。土地财政通常是指地方政府依靠出让土地使用权获得土地出让金等收入来满足地方政府的财政需求。由于地方政府承担着发展本地经济的主要责任，地方政府之间的“标尺竞争”激励地方政府以地生财，形成“土地财政”。[1]地方政府通过土地资本化、运用土地财政工具增加地方政府收入，拓展地方财政空间，为地方经济发展、工业化和城市化建设提供源源不断的资金。

2018年全国土地出让收入65096亿元，同比增长25%，为同期地方一般公共预算的66.48%。不可否认，“土地财政”在加快城市化进程、建设公共设施等方面发挥了重要作用，但是，土地财政也导致地方政府出于经济利益，高度依赖土地出让金收人的现象，进而产生了当下的“土地财政依赖综合症”。

因此从理论上探索土地财政及由此引发的地方财政问题，分析地方政府面临的实际土地财政问题并分析其成因，提出改革和解决土地财政问题的措施和途径具有重要意义。由于中国占地面积大，人口众多，区域发展不平衡，经济发展水平有差异，，各地土地利用方式及其对土地财政的依赖程度存在极大的差异。因此，本文以山东省为例，具体分析山东省土地财政问题，探究其成因，并给出差别化的建议。

二、文献综述

土地财政问题近年来吸引了大批国内学者开展相关研究。目前，研究内容主要集中在土地财政问题产生的原因、现状以及其产生的制度原因几方面。

通常认为，土地财政一方面助推了中国经济发展，加速了中国城市化与工业化进程，有效地支撑和维持地方政府的正常运转[1];另一方面，土地财政也存在一些弊端，如导致土地资源粗放利用、侵害农民土地权益、积累的财政金融风险过大等[2-3]。由于受制于土地资源的稀缺性和不可再生性，土地財政难以持续[4]，进而影响社会经济的可持续发展。

在分析地方政府对土地财政的依赖程度方面，学者将不同省市的土地财政划分为不同水平[5]，并得出地方政府对土地财政依赖程度越高，将越抑制产业结构合理化调整[6]。

在市场参与主体行为上，政府和企业的策略互动是主要关注点。学者[7]发现在财政分权和晋升激励下，地方政府会采取差异化的土地出让方法，压低土地出让金并增加土地出让面积。此外，还有学者对企业土地资源要素错配程度[8]和政府与市场不同主导模式下增减挂钩项目效益隶属度[9]进行了测度。

在土地财政的前沿研究方面，学者除持续关注土地财政与城镇化[10]、经济发展[11]的互动关系外，重点关注了土地供给过程中的政府管理行为，以及土地财政与土地违法、土地腐败等之间的关系。研究指出，地方政府在多方博弈过程中，通过话语的建构、对国家垂直性权力的切割以及对土地市场的隐蔽性操作，最大程度地控制土地的使用和管理，这一方面有利于快速推进城市化[12]，但另一方面，却因具有极强的机会主义特征而滋生了土地违法[13]和廉政风险[14]。实证研究发现，财政激励和引资激励都对地方政府的土地违法行为存在显著正向推动作用[15];地方政府追求城镇化的快速发展目标一定程度加剧了土地财政的腐败效应[16]。

但已有研究还有一些不足，例如对土地财政概念界定模糊，未具体区分财产性土地财政和税收性土地财政，并分析二者受市场波动影响的问题。

三、现状

山东省的土地财政目前处于发展时期，因为山东省所在区域是未来时期“四化同步”的主战场[5]，还需土地财政提供土地与资金的支撑作用;同时，土地（农地）资源能够为土地财政前行提供“原材料”支撑。山东省土地财政依赖度、人均GDP、人均建设用地面积都高于全国平均水平，对土地财政依赖的程度较高，但是，由于人均建设用地面积较大，土地资源约束程度较低，经济发展水平较高，这意味着这些地区可以在维系较高的土地财政依赖度的同时，发挥自身的经济优势，把握产业结构的调整机会，实现经济转型。土地财政由旺盛阶段转入中期阶段[17]。但山东省的土地财政存在问题具体如下：

（一）土地财政可持续性水平较低，抑制地方可持续发展和集约发展。

中国土地财政可持续性水平较低主要表现在土地财政结构失衡与土地财政低效。土地财政主要来自土地出让金收入，从长期发展的角度来看，土地出让金作为一次性的收入，它包含了应属于未来几十年的土地财政收入，主要用于解决地方财政一时性的困难，但一些地方将土地财政用于经常性的开支，很容易造成地方政府对土地财政的依赖，增加地方财政的风险。

如果现在就将这部分收入提前透支，那么未来几十年可能就无法获得这种收入，所以这种收入是不可持续的。社会发展水平的提高使得对土地的需求日益增加，供不应求。但是土地资源是有限的，地方政府一味依赖土地出让利益的行为，使土地资源总量日益减少，最终抑制地方可持续发展。另外，税收性土地收入特别是土地保有环节税收体系缺失的问题，还容易使地方政府只注重增加土地出让收入，而忽视存量土地的节约集约利用，导致土地资源土地利用结构不合理，产生浪费和闲置。[18]

（二）地方融资平台存在金融风险，且易诱发财政风险。

广义上的土地财政包括土地抵押贷款。土地抵押收入是指政府以上地为担保从而可以银行获得的巨额抵押贷款。随着我国城市化的快速发展，在加上金融体制的影响，使得土地抵押贷款成为地方政府进行城市化建设的重要资金来源，相关数据表明我国土地抵押收入数额逐年增长，平均涨幅在25%左右。随着土地抵押贷款带来的融资规模日趋扩大，政府借债可能无法偿还，财政赤字加大，致使地方政府面临财政风险的压力。此外，偿还抵押贷款主要依靠的是政府的土地出让金收入，土地出让金收入具有极大的不确定性，对土地财政收入过度依赖也会诱发各种财政风险。

除了会带来财政风险外，土地财政还可能会引发金融风险。地方政府平台类贷款是影响银行资产质量不确定性的主要因素，不断展期和借新还旧的融资平台贷款，使相关风险始终在银行系统内部无法消化，加剧了金融体系的脆弱性。在现行的政治经济体制下，一旦地方融资平台出现了较大问题，最后受到损害的可能是银行等金融机构，这样就会引发较大的金融风险，从而使整个国民经济陷入危机之中。

（三）加剧房地产市场不良发展。

随着地方政府对上地财政收入的依赖性日益严重，出于经济人的角度考虑，其必然更倾向于以更高的价格出售土地，从而获取更高数额的土地转让金收入。土地价格的上涨，一方面，对地方政府来说意味着更多的财政收入;另一方面，对于开发商而言意味着上地开发成本的增高，于是开发商们只有提高住房价格才可以收回房地产开发成本。现如今房价居高不下，尽管有些地方政府也意识到房价过高会引发一些严重问题，并且也出台了一些相关的法规，这些法规在一定时期一定程度上会抑制房价过高，但地方政府急需上地财政给其带来的财政收入，所以这些也只是缓兵之计，一旦时机成熟，房价将会继续上涨，加剧我国房地产市场的不良发展。

（四）可能产生政府失灵。

过度依赖土地财政消弱了国家宏观调控的控制效果。由于土地财政和房价存在内在联系，国家出台的调控政策效果难以凸现，房价出现调控控不住涨价的形势。另外，可能会扩大社会财富分配的差距，不利于实现社会公平。在土地资本化利用下，房地产成了金融产品，成为社会投资或投机品，使得房价超过社会平均收入水平。一些投机者利用形势炒房，而一些真正需要住房的民众却买不起住房，加剧了社会财富分配的不公。 四、建议

由于中国各地对土地财政的依赖程度存在较大的差异，各地拥有的土地资源禀赋、所处的社会经济发展阶段也存在一定的差异，因此，各地在选择一条适合本地实际的新型经济发展之路时，不仅要考虑现阶段本地经济对土地财政的依赖程度，而且要考虑本地的土地资源禀赋约束以及本地经济所处的发展阶段，采取有所差別的应对之策。首先必须对地方政府的土地财政有真实准确的认识，要做到这一点，就对各级地方政府土地财政的规模及其对土地财政的依赖程度进行准确的评估;其次，需要结合各地土地资源禀赋条件、经济发展水平，对各地土地财政状况进行归类分析，在此基础上提出的破解各地土地财政困局的对策建议才能更具有针对性。

（一）改革土地供应制度

土地财政问题从本质上讲是由现存的土地制度造成的，政府在土地资源配置上占有绝对的垄断地位。推进新型城镇化过程中，实现土地财政可持续发展，需要改革土地供应制度，进一步提升土地市场化水平，实现供地方式多元化和供地主体多元化。一是增加土地供应渠道，加快集体土地流转制度改革，在符合规定的条件下，允许农地的出让、租赁、入股入市，建立城乡统一的建设用地市场，实现农地与国有土地在权责和利益方面清晰而公平的划分。二是先要打破政府在土地市场的主导性地位，突显市场的决定性作用，放开土地二级市场，让符合规划的土地，更多地依靠市场来配置，以解决土地供应瓶颈问题。三是建立地方土地收益基金制度，从社会公平和代际平衡的视角出发，在制度层面设置土地出让年限规模和收益分配方案，以供长期使用，防止透支未来。另外，要完善土地招拍挂出让制度，提升土地利用综合效益。

（二）加快经济转型升级，建立财权与事权相匹配的财政体制革

通过产业转型升级，尤其是发展战略性新兴产业，是摆脱经济对房地产支柱产业地位和土地财政畸重格局的重要途径之一。

正是由于现有财政体制不健全，我国方政府土地财政出现诸多问题。要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖，摆脱土地财政模式，关键在于优化地方财权结构，协调中央政府和地方政府之间的财政关系。一是要合理地划分地方政府财权与支出责任之间的关系，使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。二是要加大对地方的转移性支出，减轻地方政府的不合理事权，改变地方政府财政收支不平衡的局面，这样既可以减少地方政府的财政压力，又能使其更好地履行自己的支出责任。三是继续完善土地有偿收益“收支两条线”的征管体制，强化预算监督，建立健全分级国有资产管理体系，逐步将预算外和体制外财政性资金（土地资产及其财税收益）纳入公共财政预算管理。

（三）优化土地财政收入结构

中国土地财政问题的关键，就在于其来源的内部结构不合理。防范和化解土地财政潜在风险，首先要优化内部结构，减少增量土地出让收入，提高存量土地收入占比，建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度体系。因此，可以确立主体税种，建立财产税形式的房地产税收和土地税收体系十分必要。房产税具有税源广泛和收益稳定的优点，将其作为地方政府的主体税种，就能一定程度上弥补地方政府财力不足的问题。另外，征收房产税有利于缩小收入分配差距。应积极推进土地费改税，整合现有土地税种，增加土地保有环节税种，健全土地税制体系，同时要提高税率、规范税基、稳固税源，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制，实现土地财政来源从“一次性”的土地出让收入向可持续的税收性土地收入的良性过渡，完成现行土地财政结构的平稳优化转换。[17]

（四）完善政府绩效考核制度

在现有的经济发展数量指标与政绩直接挂钩的激励下，地方政府常常不惜以积累巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，完善政绩考核制度的核心，就是要对地方官员的政绩进行全面、客观和公正的评价，完善财政分权对政府行为的激励机制，改革政绩考核制度，转变地方政府职能和治理理念。因此，要降低地方政府政绩考核体系中经济增长率和招商引资额等指标的权重，凸显对地方公共产品和公共服务提供以及可持续发展指标的重视，并加强监管和审计力度。同时，要转变地方政府准市场主体属性，改变片面依赖土地出让来刺激经济增长的治理观念，要把提升地方公共产品的效率和质量、营造和谐的经济社会环境作为地方政府最重要的施政目标。

五、结论

（一）基于目前财政分税制的现实，许多地方政府已经形成了依靠土地财政的路径依赖，在推进本地新型城镇化建设上，仍然主要依赖于土地财政。山东省正处于由旺盛转为中期的发展阶段。

（二）尽管土地财政曾有着实际的积极意义，但是由于存在可持续性水平较低、不利于社会经济发展模式转型升级、存在金融风险等问题，急需要改进和完善。

（三）改进、完善土地财政体制，需要理论、制度和技术创新。目前可以改进和完善的方面主要包括： 改革土地供应制度、加快经济转型升级，建立财权与事权相匹配的财政体制革、优化土地财政收入结构、完善政府绩效考核制度等方法。

【参考文献】

[1]王信.试论我国土地财政的起因与改革[J].经贸实践，2018（24）：161.

[2]杨娟娟.我国土地财政成因的实证研究[J].金融经济，2013（04）：13-15.

[3]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：缘由与出路[J].财政研究，2010（01）：29-34.

[4]武彦民，杨峥.土地财政、城市产出效率与全要素生产率增长差异[J].审计与经济研究，2012，27（04）：87-94.

[5]吕炜，许宏伟.土地财政的经济影响及其后续风险应对[J].经济社会体制比较，2012（06）：78-86.

[6]王玉波.土地財政构成要素时空差异与调控政策研究[J].中国土地科学，2016，30（07）：22-32.

[7]雷国胜，蔡芳.土地财政对产业结构合理化、高度化影响的实证研究[J].工业技术经济，2019，38（02）：153-160.

[8]王梅婷，张清勇.财政分权、晋升激励与差异化土地出让——基于地级市面板数据的实证研究[J].中央财经大学学报，2017（01）：70-80.

[9]张雄，张安录，邓超.土地资源错配及经济效率损失研究[J].中国人口·资源与环境，2017，27（03）：170-176.

[10]赵芸逸，王秀兰，丁翔宇，梅昀.农户视角下两种模式城乡建设用地增减挂钩效益对比分析[J].农业经济问题，2017，38（05）：93-101+112.

[11]杜金华，陈治国.城市化、土地财政与城市公共产品供给——基于全国70个大中城市的实证分析[J].经济问题探索，2017（08）：94-100.

[12]蔡潇，刘卫东，吕添贵.投资视角下土地财政与经济增长的互动关系[J].经济问题探索，2017（04）：10-17.

[13]郭亮.“土地财政”中的地方政府权力运作机制研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2017，31（01）：111-120.

[14]梁平汉，高楠.实际权力结构与地方政府行为：理论模型与实证研究[J].经济研究，2017，52（04）：135-150.

[15]孙雁.城市土地经营中的廉政风险研究——基于土地权利关系的视角[J].中国行政管理，2017（07）：28-33.

[16]张绍阳，刘琼，欧名豪.地方政府土地违法：财政激励还是引资激励？[J].中国人口·资源与环境，2017，27（08）：115-121.

[17]齐红倩，席旭文，蔡志刚.中国城镇化进程中土地财政与腐败生成机制的实证研究[J].西安交通大学学报（社会科学版），2017，37（01）：93-100.

[18]牟燕，钱忠好.破解地方政府土地财政困境的路径选择研究[J].中国土地科学，2015，29（12）：18-25.

[19]唐鹏，石晓平，曲福田.政府管制、土地违法与土地财政[J].中国土地科学，2018，32（07）：15-21.