地方政府融资平台的法律风险及对策

舒丹云珽

【摘 要】地方融资平台在融资过程中，会因为政策和与政府合同之间的原因产生政策风险和法律风险。这些风险大多表现为对政府的规章的违法变通，以及通过违法手段获取贷款等。本文将对其进行分析和提出对策。

【关键词】地方融资平台;政策风险;法律风险

一、政府与融资平台合同产生的政策风险

国家宏观政策及变化会对融资平台的运营产生巨大影响。一是与融资平台项目相关的土地政策、产业政策、区域发展政策会影响到地方融资平台公司的经营发展;二是银监会、央行等金融管理部门对商业银行的政策变化会影响到地方融资贷款取得和展期的难易程度。以国务院办公厅2019年1月22日印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，《指导意见》明确政府性融资担保机构业务运作的“四个不得”等。

（一）国家对PPP模式的限制

《政府和社会资本合作模式操作指南》财金（2014）113号文、财金〔2015〕57号、财金〔2016〕32号文明确规定：“地方政府不可对社会资本方进行非理性担保或承诺、过高补贴或定价，不得通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。”《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见国办发〔2019〕6号》也重申这一点。根据财政部《关于规范推进政府与社会资本合作（ppp）工作的实施意见（征求意见稿）》，规范的ppp项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务，但其列举了七类PPP项目的不规范操作行为。

（二）国家对引导投资基金“明股实债”的限制

《政府投资基金暂行管理办法》财预〔2015〕210号文、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）规定：地方政府在参与设立创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务等各类基金时，不得向其他出资人承诺最低收益，不得承诺回购其他出资人的投资本金，不得承诺承担其他出资人投资本金的损失。因此融资平台不顾“收益共享、风险共担”的法律规定，自行设定投资方受偿顺序，会违反该政策。

二、融资平台与银行融资产生的法律风险

由于地方融资平台的政府背景，为其带来融资便利的同时也为其带来了法律风险。一是作为地方政府融资平台贷款的常见担保质押形式，政府信用担保、土地收益担保和收费权质押等，都缺乏法律层面的支撑，担保和抵质押的有效性流于形式。所以，地方财政担保存在着一定的法律风险。一旦地方政府在融资平台公司出现还款困难时，不履行自己的还款承诺，那么银行将无法凭借承诺函走司法程序要求政府还款。二是地方融资平台以收益权质押担保从银行贷款，多数情况下也会存在风险。所以地方融资平台作为一个独立的法人实体，它从银行融资完全是市场行为。当地方融资平台违约时，政府出具的还款承诺或是担保措施发挥不了作用，融资平台贷款的信用风险也将大大增加。地方融资平台经营过程中常见法律风险类型如下：

（一）政府信用担保的法律与合规风险

目前，我国地方政府融资平台担保货款大多是由地方政府、人大或政府相关部口作为担保人，出具相应的政府财政担保函或者人大的还款承诺书，并财政收入作为第一还款来源来运作的。这一行为显然不符合我国《担保法》关于国家机关不得作为保证人的规定，不受法律保护，属于无效担保。同时由于中长期项目贷款期限较长，历经政府换届，各届政府对已开展项目资金的使用安排具有不确定性，会产生最后接手的新一届政府不承认旧债的赖账现象。

（二）平台责任不明的追溯风险

地方政府融资平台作为从商业银行融资的法人主体，对筹集到的用于基础设施建设的项目资金进行管理。但地方融资平台公司大都是国有独资公司，法人治理机构不完善，责任主体模糊，产权不清晰，管理不规范。这使得贷款资金的管理使用、归还的责任主体变的非常模糊，银行在融资平台出现还贷问题时很难追溯。从组织结构分析，地方政府融资平台大多是以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公司高管人员和主要业务人员多由政府有关部门人员兼任或由政府部门指派;从资本来源分析，融资平台的资金来源通常是政府注入的財政资金、存在法律瑕疵的土地有权、公共资源资产等;从融资平台的盈利能力分析，融资平台的收入主要依赖于土地使用权出让收入或地方财政补收入。这些都说明，政府融资平台在经营管理、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，甚至还有可能在贷款期内，融资平台的管理体制发生变化，一旦出现这些情况，银行贷款将面临巨大风险。

三、对策与建议

（一）建立应急机制应对风险

债务要进行有效的监控，设置合理的门槛，颁布应急处理措施。通过“新老划断”的处理方法，将债务进行分别处理，避免风险进一步扩散。结合地方政府债务的具体情况设立风险警戒线，以平台的各种财务信息为基础，全方位监控其在发展过程中的各种风险和不确定性，设立融资平台公司资产负债警戒线，合理控制公司负债规模和负债水平，并且结合具体情况建立债务预警机制。

（二）加强交流机制减少政策风险

在风险管理过程中需要引进民主监督机制，全面借助社会大众及第三方媒体的力量对融资平台公司的各种投融资活动进行监管，要建立完善地方投融资平台信息披露制度，明确规定应当披露的信息内容及范围，对地方平台资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等，必须依法定程序予以及时披露。要有效控制融资平台在发展过程中风险，建立由多方参与的风险预警体系和风险控制体系，降低融资平台公司在发展中发生风险的可能性以及风险带来的影响。同时融资平台公司要透明贷款支用，加强贷后管理，完善平台对客户的名单制管理制度，严格把控客户准入门槛制度。

（三）内部联动防范政策风险

风险监控过程中需要建立内外部审计系统，结合内部设计和社会第三方审计来及时发现融资平台公司在发展过程中可能面临的风险，通过科学合理的分析得出导致风险发生的主要原因和因素，并且提出各种对策和建议来防止风险的发生。

（四）积极推动与银行交流合作机制应对风险

一是地方融资平台在向银行举债时，应当量力而行，坚持诚实信用原则，不能以虚构买卖合同，隐瞒自身经济情况等方式贷款，要严格按照商业银行贷款要求提供相应材料文件，避免因同一事项出现多次申请贷款行为出现。

二是要做好地方融资平台贷款信息的披露工作。要根据实际建立相对完善的融资平台贷款信息定期披露制度，以此来加大银行对于地方融资平台监督，从而提高融资平台的工作运作的效率和降低商业银行的贷款风险。进一步加强地方融资平台与各银行间信息的交流配合银行在发放贷款之前对项目进行的审批和核对，对于不合规、不合理的项目公司应限期整改。

【参考文献】

[1]蔡阳.地方政府融资平台负债风险分析及对策探究.纳税.2018年：193

[2]刘焦.商业银行对地方政府贷款风险控制研究.浙江大学.2018年