数字时代我国中小学教材管理制度现状与挑战*

饶菲菲，杨彦军

（南昌大学 教育学院，江西 南昌 330031）

一、引言

现代信息技术的迅猛发展和广泛应用加速了社会信息化的进程，数字化时代随即到来，人们的认知、生产和生活方式发生了巨大改变。在这种时代背景下，教育部颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出“把教育信息化纳入国家信息化发展整体战略，超前部署教育信息网络。到2020 年，基本建成覆盖城乡各级各类学校的数字化教育服务体系，促进教育内容、教学手段和方法现代化”[1]。其中基础教育信息化是教育信息化的重中之重。而教材改革是推动教育教学改革的重要支撑。

教材的含义有广义和狭义之分：广义的教材是指教师为实现教学目标所应负责指导的一切活动，即完成此类活动所应用的各种材料或工具[2]，其概念的外延比教科书要广。狭义的教材则专指教科书。

1988 年，国家教育委员会颁发的《九年制义务教育教材编写规划方案》第三条指出“在教材的结构上，根据教材的实际需要还可编写与之配套的音像教材、习题集、练习册、实验册、教学挂图，还应有教师使用的教学参考书和工具书等”[3]。

2001 年，教育部发布的《中小学教材编写审定管理暂行办法》第二条指出“本办法所称中小学教材（以下简称教材）是指中小学用于课堂教学的教科书（含电子音像教材、图册），以及必要的教学辅助资料”[4]。可见，教材的内涵是在不断拓展的。

本文关注的教材是中观层次上的，指广泛应用于中小学课堂教学的教学材料，例如教科书、教学参考书、练习册、光盘、教学软件以及从网络教学资源平台或网络学习空间下载应用于课堂教学的数字教育资料等教学材料。并且随着信息技术的发展，教材的承载媒介也更加多样化，除纸质教材外还有电子音像教材、多媒体教材、数字教材等。

随着教育信息化环境建设的不断推进和信息化教学实践的不断深入，传统的纸质教材已不能完全适应数字时代学校教育教学变革的需求。数字教材的出现不仅改变了传统教材的形态、丰富了教育资源，还改变了知识信息来源和传递方式的单一性、单向性，有利于学生进行自主、个性化学习。数字教材成为中小学实现教育信息化的核心教育资源。目前关于数字教材的研究越来越多，在使用过程中也逐渐暴露出一些问题。因此，在数字时代背景下讨论怎样进一步完善现有的教材管理制度，并探索数字教材管理制度的建设具有重要的现实意义。

二、中小学教材管理制度现状

1.现有中小学教材管理制度概述

自新中国成立以来，经过七十年的不断探索和完善，我国中小学教材管理逐渐形成了以教材编写、审定、选用和评价为主要环节，中央统筹和地方分权，教材统一性与多样性相结合的管理制度，如图1 所示。

图1 中小学教材管理一般流程

（1）中小学教材编写管理

我国现有中小学教材编写管理制度明确规范了编写人员资格、编写队伍构成、编写单位资质、编写经费保障等方面内容。目前中小学教材编写实行国务院教育行政部门和省级教育行政部门两级管理。国务院教育行政部门负责国家课程教材的编写，地方课程教材的编写仍实行核准立项，省级教育行政部门受理核准本地区编写地方课程教材的立项申请。

教材的编写程序是先根据课程标准研制大纲，然后根据编写大纲，比较加工讨论编写一个样章供参考使用，最终形成教材，再交由相应的审定机构初审，通过初审后在一定范围内试验试用，教育行政部门要对教材试用情况进行跟踪评价，作为后期教材审定的重要依据。

（2）中小学教材审定管理

我国现有的中小学教材审定管理制度基本规范了教材的审定机构、审定人员、审定程序、审定原则和审定标准，实行教材编审分离。中小学教材审定和编写一样实行两级管理，由教育部基础教育课程教材专家工作委员会和省级中小学教材审定委员会负责，前者负责国家课程教材的初审、审定及跨省（自治区、直辖市）使用的地方课程教材的审定，后者负责地方课程教材的初审和审定，也经国务院教育行政部门授权或委托，承担国家课程教材的初审工作。

教材的审定程序一般是把通过初审和试验的地方教材送省级中小学教材审定委员会进行审定。首先由各学科教材审查委员会负责本学科教材审查，审查通过的，写出审查报告，连同教材提交审定委员会讨论，审定委员会负责审定。通过初审和试验的国家课程教材先由教育部基础教育课程教材专家工作委员会成员个人审读，提出意见，再召开审查会议，集体审议，投票表决形成审查结论。对于意识形态属性较强的教材，专家委员会审查通过后，提交国家教材委员会审定，最后上报教育部审定签批[4]。其中，审定的音像教材、教学软件要符合国家有关部门颁发的技术质量标准。

（3）中小学教材选用管理

我国现有中小学教材选用管理基本明确了教材选用原则、选用组织机构、选用委员会成员构成以及选用程序。教材选用组织机构主要以地（市）为单位成立教材选用委员会。不具备选用条件的，则以省为单位；具备条件的经申请可以县、校为单位自主选用[5]。

教材的选用一般是把经国家和省级审定机构审定通过的教材分别列入全国和各省（自治区、直辖市）中小学教学用书目录。与文字教材相配套的音像教材，经审定通过后也分别列入《全国普通中小学教学用书目录》和各省的《中小学教学用书目录》，再由学科组研读提出初选意见，各选用委员会再对初选意见进行讨论，投票决定，并将结果在本级教育部门网站上公示[6]。

为提高教材质量，加强意识形态教育管理，从2017年9 月起，义务教育阶段一年级和七年级统一使用由教育部统编、国家教材委审定的语文、历史、道德和法治教材，到2019 年义务教育所有阶段都要使用三科统编教材。同时为保证教材多样化，在全省范围内，其他学科教科书，义务教育阶段每个学科要选三种版本及以上，高中阶段每个学科要选两种版本及以上。

（4）中小学教材评价管理

目前我国对中小学教材的评价主要是在教材试验环节、教材审查、审定和教材选用环节进行的，不同环节评价的目的也不相同，但主要是由教育行政部门统一组织进行，具有临时性的特点，没有专门性、常设性的教材评价组织机构。虽然已有政策规定国家和省级教育行政部门定期对通过审定的教材进行评价，形成教材更新机制，并探索建立教材选用评估制度，定期对教材选用情况进行评估。但相对于教材的编写、审定、选用管理制度，教材评价制度建设相对滞后。

2.中小学电子教材管理现状

我国的教材管理制度也是随着时代发展与时俱进的，我国现代中小学教材管理制度主要是针对纸质教材和电教教材（音像、多媒体）的。电教教材是信息化时代电子教材的一种早期形态，是依靠计算机、录音、幻灯片、投影仪等现代电子技术设备制作和呈现的声像材料[7]。

20 世纪80 年代以来国家逐渐重视电教教材的建设。从《学校电化教育工作暂行规程》《关于进一步加强电教教材建设的意见（试行）》《普通中小学音像教材出版复录发行管理规定》《中小学校电化教育规程》等相关文件，可以了解到国家对电教教材与纸质教材的管理是大致一体的，前面已经提及，因此这里不再具体赘述。

随着信息技术的发展，在教材领域出现了一种新型的基于计算机和网络技术的数字教材。数字教材与电教教材不同，虽然二者都基于信息技术，但数字教材是利用数字技术通过网络进行访问、管理服务的，其载体更加多样化。数字教材涉及教育、出版和信息技术多个领域，因此需要建立新的与数字教材相协调的管理制度。

但从目前的状况来看，传统教材审查系统对教材数字化实质上是限制的，在《教育部办公厅关于2017 年中小学教学用书有关事项的通知》中要求：“中小学教材中一律不得出现提供额外教学辅助资料的各类链接网址、二维码等信息”[8]。但数字教材是大趋势，教育部在《2016年教育信息化工作要点》中提出要“做好数字教材相关标准研制与应用工作”[9]。

目前已有全国信息技术标准化技术委员会教育技术分技术委员会（CELTSC）颁布的虚拟实验与学习工具类、电子课本与电子书包类标准体系，国家新闻出版广电总局颁布的电子书出版标准体系，为数字教材编写研发提供了一些行业标准，主要涉及数字教材研制开发的关键技术，但都没有考虑到具体的内容审查、核准、使用效果评价和版本管理规范等问题。

三、数字时代中小学教材管理制度面临的挑战

1.数字化是教材建设的发展趋势

随着数字技术向教育领域的推进，教材发展也呈现数字化的新形态。关于数字教材的概念，大部分学者认为数字教材最初起源于电子书，随着移动互联网、多媒体、云计算、数字终端设备等技术的出现，电子书与其结合形成了包括数字化内容、承载设备、接口以及浏览和整合信息的系统[10]。

基于当前信息技术背景，通过了解有关出版社、企业开发的数字教材，笔者认为数字教材是一种以教学内容资源为核心，融合富媒体技术、教学工具、网络教学平台、智能终端设备的教学系统，并且随着信息技术的不断发展，其内涵会越来越丰富。数字教材自诞生以来，其形态随着技术的发展，呈现出明显的阶段特征。从其所采用主流技术发展的角度看，数字教材可以分为超媒体数字教材、交互式数字教材和虚实融合的数字教材三代。

第一代为超媒体数字教材。这一时期的数字教材呈现“多媒体+超链接”形态，以内嵌的方式把视频、音频、文字、动画等多种媒体形式的教学资源有机结合起来[11]，并通过附加超链接的方式把一个文本连接到另一个来拓展相关教学资源。这种数字教材主要强调以多媒体化的形式呈现教学内容，学生与教学内容之间可以进行简单交互，但缺少师生、学生之间的互动，交互性有限。

第二代为交互式数字教材。这一时期的数字教材与富媒体技术进行深度融合，承载更加丰富的媒体教学资源，并以开放共享的网络教学平台作为支撑，智能的数字终端作为载体，进一步增强学习者与媒体资源之间的交互，增加师生、生生之间的交互。交互式数字教材是依据教与学的逻辑进行分层开发、立体化重构的[12]，可以进行线性和非线性的内容编排，实现个性化定制，构建个人学习环境。

第三代是虚实融合的数字教材。随着增强现实技术（Augmented Reality,简称AR）、虚拟现实技术（Virtual Reality,简称VR）、全息投影等技术的出现及其在教材开发上的应用，未来数字教材将会呈现虚拟空间和现实空间有机融合的发展趋势。用户在使用该类数字教材时可以进入到虚实结合的交互学习场景之中，根据学习需要通过情绪识别、手势指点在虚拟空间进行操纵模拟，进行网络虚拟实验，获得更加真实的学习体验，体现更加明显的人机交互。

通过对上述三代数字教材的描述，可以了解数字教材呈现出“教学内容+教学管理平台+数字终端”的立体化组合形态，除具有教材教学和阅读的本质属性外，又具有数字教材所特有的技术特征，包括富媒体性、交互性、开放性、关联性、动态性和内容生成性。

2.数字时代中小学教材管理制度建设面临的挑战

（1）教材编写面临的挑战

传统纸质教材其内容资源主要是静态的文字和插图且相对封闭，在编写印刷出版之后，教材编写出版机构的任务就基本结束，而数字教材中内容资源的呈现形式更加富媒体化，并具有开放性、动态性和生成性等特征。

正是数字教材的这些特点给现有教材编写开发管理工作带来新的挑战：一是如何对数字教材的多媒体资源进行有效开发，并恰当地运用媒介来承载相应的教学内容，为学生创设高互动的虚拟学习环境；二是编写出版机构需提供进一步的资源和技术服务，来对数字教材内容资源进行及时更新、软硬件系统升级，以维护其持久运作。

目前国内缺少对数字教材编写开发理论的深入研究，数字教材在内容编排、教学设计上易受传统教材编写模式和教育教学理念的影响，导致难以脱离传统教材编写模式进行创新；教材内容、教学目标、教材结构与信息技术的融合程度不高，学生在使用数字教材的过程中容易忽视其教材的本质属性，不能充分利用数字技术为学习内容服务。

数字教材内容的编写开发也要以课程标准为依据，但与纸质教材相比，数字教材的编写开发还需要涉及更多的技术规范，相应的软硬件设备、内容资源等标准研制也将更加复杂，涉及跨领域标准体系的建构。目前《中小学数字教材加工规范》已实施，另外《中小学数字教材元数据》《中小学数字教材质量要求与检测方法》《中小学数字教材生产流程规范》等标准也于2016 年立项，但与数字教材管理相关的标准研制相对滞后。

此外，数字教材版权问题严峻。因数字教材的富媒体性、开放性，其复制传播也更加快速便捷。版权归属问题相对于纸质教材更加复杂，但国家目前还没有比较健全的数字出版物保护机制，侵权成本较低。

数字教材的编写开发涉及更多的环节和领域，其编写开发工作更加复杂，亟需建立稳定高质量的编写开发队伍，并且面临着数字教材编写开发理论研究和相关标准研制滞后、数字版权保护问题严峻等挑战。

（2）教材审定管理面临的挑战

数字环境下的教材形式及其载体更加多样化。例如，基于数字技术的超链接在组织和呈现知识、支持学习者学习方面有重要的作用[13]。师生可以通过超链接访问更多的内容，获得深层次的教学资源支持。但这种超链接形式的网络资源具有易变性、不稳定性，容易被不法分子篡改利用。

因此针对数字教材中具有易变性、动态性的部分，如何进行审查是教材审定需要解决的问题。由于数字教材具有明显的交互性和内容生成性，教师和学生可以通过拍照、录视频上传教学素材，在网络学习空间建立论坛互动交流讨论，以及从网络资源平台下载学习资料进行共享等，对这些交互性操作产生的内容资源如何进行审定和质量检测，以保障内容的政治性、教育性和科学性，也是教材审定管理面临的问题。

随着教材与虚拟现实技术、增强现实技术、全息技术相结合，教材内容将更加丰富，体现更加明显的交互性、即时性，为学生构建虚实结合的教学情景。但基于这些数字技术的软件内容可能也会由于监督维护不及时而呈现非法内容，对于可能发生的这种情况，从审定方面应该怎样去管理以保障其安全性是数字时代教材管理制度面临的挑战。

纸质教材在编写审定出版之后内容是相对稳定的，在短时期内不会大幅度变更，现有教材审定管理制度下的教材修订工作只是小范围进行，审查、审定的周期较长。例如，云南和广东省分别规定地方教材使用四年和三年为一个周期再进行复查，复查审定合格后再继续纳入地方教材选用目录。而数字教材在编写审定出版发行之后其内容资源是不断更新的，且版本更新速度较快，现有教材审查、审定的频率跟不上数字教材版本更新的速度，必然要制定与数字教材版本更新周期相匹配的审定管理制度。

此外，相比纸质教材，数字教材涉及更多的领域，呈现“教材内容+数字终端+教学服务平台”，即内容资源与软硬件装备整合的形态。但目前的审定机构在对数字教材进行审定时，更多地侧重于把数字教材当成一种教学装备，主要由电教教材审定机构审查其终端设备、屏幕规格、虚拟学具、互操作接口、页面格式等是否符合国家教育信息化技术部门和新闻出版部门颁发的技术质量标准，而缺乏教材审定部门对其本身所带有的内容资源的审定，割裂了数字教材教学内容与装备一体化的特性。审定部门之间缺少沟通、交流和协作，导致通过审定的数字教材只是在内容形式和技术规格上满足了相关规范要求，其内容资源质量却没有得到保障。

在数字时代，数字教材由于呈现立体化组合形态，除教材内容更加丰富之外，还有软硬件装备且内容资源具有易变性、更新速度快等特点。因此在教材审定方面，面临审定内容增多、审定周期不匹配、审定机构单一、缺少多部门协作等挑战。

（3）教材选用管理面临的挑战

1988 年之后，国家开始颁布一系列教育政策法规来下放教材的选用权，引入市场竞争机制实行教材多样化。但目前我国教材选用的权利仍然掌握在教育行政部门的手中，教材选用权的下放只限于不同层级的教育行政部门，并没有切实落实到学校、教师和学生手中。教材选用必须在政府部门的指导和监督下进行，但教材的选用也要适应不同地区、学校教师和学生的实际需求。教师作为教材的直接使用者和课程的实施者，其在教材选用中的主体地位不容忽视，学生、家长以及民众也应有参与和发言的权力。而数字教材是基于软硬件设备，围绕教师和学生个性需要编制开发的，在选择数字教材过程中，涉及较多的利益相关者，因此如何组织数字教材的选用工作是教材选用管理面临的挑战。

国家通过实施“三通两平台”促进了基础教育数字资源共享，为数字教材的使用推广奠定了基础。教师和学生从国家教育资源公共服务平台或其他网络资源平台下载共享教学资源已成为一种常态，在课堂教学中师生使用的教学材料更多地呈现出书本+网络教学资源的立体化形态。但师生缺乏对这些内容资源质量作出准确判断的能力，在现实中也暴露出一些问题。比如，由于数字教材内容资源的生成性、动态性和开放性，一旦出现技术漏洞或监管维护不到位，便可能被不法分子利用传播散发非法反动的内容，影响师生正常使用。

面对可能出现的这种情况，一方面需要教材审定作出相应对策，另一方面也反应了数字教材由于其内容资源种类多、来源广导致教学资源质量参差不齐的问题。不同的出版社和企业出于维护自身利益的目的，在开发数字教材时，其内容资源与硬软件设备通常是绑定在一起的，但就目前情况来看，政府、学校在推广使用数字教材时大多侧重于关注数字教材的软硬件设备，而对其承载的教学内容资源质量的优劣关注不够。因此在选择数字教材时，需要依据科学合理的选用评价标准来保证硬软件设备与内容资源的适用性和高质量。

通过上述分析，我们可以了解到如何组建科学合理的数字教材选用队伍和数字教材选评标准，是教材选用面临的挑战。

（4）教材评价管理面临的挑战

通过查看近年来关于教材的新闻报道，可以发现对教材进行纠错反馈的大多是一些教师、学生、家长以及广大的网友，但我国现有的教材评价制度并没有把他们纳入评价主体之中。另外，虽然教育部已建成中小学教材电子管理系统，其中“教材使用与意见反馈”这一版块为人们反馈教材问题提供了一定的平台和途径，但就目前情况来看其发挥的作用不甚明显。

社会各界对教材错误进行反馈的方式大多是给出版社等编撰单位写信沟通，或起诉出版社通过法律途径解决，但编写出版单位或教育部门在接到反馈之后存在无回应的现象或仅仅向社会道歉、印发更正通知，没有及时有效的纠错机制，也没有相关的追责机制对教材编写、审定或出版发行单位出现的重大失误进行处罚。

与纸质教材相比，数字教材是不断进行版本更新的，其编写、审定、出版、试用、修改、推广、更新等是不断进行生命周期循环的，涉及众多的利益相关者。因此更需要一套与其周期循环相配套的立体化教材评价体系，关注数字教材建设的各个环节。同时，对数字教材建设的各个环节通过何种方式进行及时有效地评价反馈来作为编写、选用和修改教材的依据，也是亟待研究开发。

此外，传统纸质教材的评价方式和评价指标有其适用范围和局限性，难以适应数字教材评价的要求，因此如何研制并合理运用新的评价方法、评价指标对数字教材质量、使用效果展开评价[14]，是现有教材评价研究面临的挑战。

数字教材开发和软件开发类似，需要不断地进行测试、试用、反馈和修改，这一系列环节涉及更多的利益相关者，并且需要一个及时有效的信息反馈平台。因此在数字时代面临着现有中小学教材信息评价反馈机制不健全、评价方法和评价指标体系不适用、评价主体单一等问题和挑战。

四、数字时代中小学教材管理制度建设的建议

对于现有教材管理制度存在的问题和挑战，本文给出以下几点相关建议：

1.教材编写管理方面

（1）在编写开发教材时，要组织学科、教育、出版、艺术、信息技术等不同领域的专家协作参与，形成稳定化、结构化、多元化、专业化的高质量教材编写队伍。

（2）教材编写出版单位要转变角色职能或成立第三方专业机构，以提供持久的版本更新和技术服务功能。

（3）要加强数字教材编写开发的理论研究，学习国外数字教材编写开发经验，探索数字视域下的建构主义理论、自主学习理论和互动教学理论等新型学习与教学理念[15]，能够根据学生的认知规律和学习特点，结合数字技术对教学内容进行重新编排设计，实现数字技术与教材的深度融合。在标准研制方面，从课程和教学等相关理论和具体实践经验中进行把握，加快研制一套健全的标准体系。

（4）在数字教材版权管理上，技术方面已有《新闻出版业“十二五”时期发展规划》提出开展适用于数字出版、具有自主知识产权的数字版权保护技术研发，形成数字出版版权保护技术整体解决方案[16]。此外，还要通过法律建设加强对著作权的保护，严惩侵权行为，探索合理的数字版权授权模式。

2.教材审定管理方面

（1）在审查教材的硬软件设备以及内容资源等组成部分时，组织该领域的专家严格按照相关标准进行专项审查评价，进一步完善教材审查的程序，严格审查教材政治性、思想性和科学性，全面提升教材质量。

（2）针对数字教材超链接等易变性、动态性的内容资源，组织专业技术人员进行网上审查监测，提高其审查、审定的频率。

（3）利用技术手段创新教材审查方式，例如建立网络监管审查平台，形成数字教材资源信息库，利用人工智能、大数据等技术手段辅助人工对数字教材的内容进行安全监控定期审查，把一些错误的、过时的信息资源剔除。

（4）建立一个由教材管理部门、教育信息技术部门和国家新闻出版部门联合协作、权责分明的审定机构。

3.教材选用管理方面

（1）政府切实落实简政放权，规范政府自身行为，建立社会公众监督机制，公开选用过程。

（2）扩大教材选择主体，确保校长、教师、学生、民众多方参与并提高各级教师在教材选用过程中的重要地位。其中参与的方式可以通过技术手段建立开放的网络投票平台，公开教材选用目录，并对其特点进行介绍，让学生、家长、民众自由投票。另外还可以借鉴国外的做法在各个地区设立教材展览会，允许民众自由参观体验评价。

（3）改善数字教材的评选规则和标准,制定协调内容与设备的评价衡量标准，数字教材的选用以评价结果为重要参考。

4.教材评价管理方面

（1）扩大教材评价的主体，吸收不同领域的专业人员、利益相关者参与教材评价，并针对教材建设的各个环节基于不同评价指标和评价目的，组织不同的群体进行评价。

（2）运用数字技术和教学管理平台建立及时的评价反馈机制。在研制数字教材之前，编写开发者利用大数据、云计算等技术手段来调查、收集并分析教师、学生对教材的个性化需求、行为偏向。在编制完成后，编写研发单位组织多学科专家、教师、学生、家长等利益相关者进行产品试用和评价。在使用数字教材的过程中，教师可以利用教学管理平台与教材编写者进行及时交流反馈，从而促进教师对教材的理解，并反过来为专家提供实践经验，让专家对实际课程进行准确把握[13]。

（3）利用教学管理平台对学生和教师的使用效果进行阶段性检测，设置评价反馈功能区，教师和学生可以在线进行评价反馈，从而使教材编写者和出版商获得教材评价的动态信息并及时发现数字教材存在的问题，及时修正，建立教材质量更新机制。