土地财政成因探析

侯欢

摘  要 本文通过对现有文献的梳理和土地财政形成原因的深入分析，发现土地财政的成因主要分为：制度因素和地方政府的行为策略两方面。其中，制度因素包含：土地、财税、住房三类制度;而地方政府行为策略主要包括政治晋升锦标和土地“价格歧视”等适应性略策。最后提出应当完善城乡统一土地市场、调整中央与地方的财权与事权的分配结构、健全现行房地产市场和住房制度、改变唯GDP的官员考核方式等政策含义，有助于从根本上改革土地财政以及缓解因此导致的一系列社会问题。

关键词 土地财政;成因;制度;行为策略

一、引言

上世纪九十年代分税制改革以来，与土地有关的收入逐渐上升至地方政府“第二财政”的重要地位（吴群、李永乐，2010），由于其面临较少约束，在地方政府的财政收入和支出中扮演着特殊角色，是地方政府高度依赖土地及相关税收、费用获取可支配财政收入的一种财政模式，因此被称为土地财政（陈志勇、陈莉莉，2009）。具体指地方政府通过土地资源获取地方财政收入的行为（杨孟禹、张可云，2016），包括出让土地直接取得的预算外财政收入和与土地有关的税收、费用等预算内收入。改革开放以来，中国工业化、城镇化进程加快，土地的稀缺性随之凸显（范方志、汤玉刚，2013），特别是1994年分税制、1998年住房制度改革后，加大了地方政府对土地资源的依赖度和垄断权，进而演化成土地财政。这种依靠招拍挂和协议等方式出让土地建设指标，获取财政预算外收入的做法，近年来越来越成为地方政府应对事权与财权不相匹配的解决方式，土地财政随之成为地方政府可支配财力的重要来源（陈志勇等，2010），甚至2013年土地出让金占地方一般财政预算内收入的比值高达63.4%（余靖雯等，2019）。但无论从经济效用还是资源禀赋的角度来看，出让土地的可持续性都令人堪忧，这种不稳定的财政收入，将加大地方政府财务风险、导致土地浪费、助推房价高涨、滋生寻租腐败、引发征地纠纷等一系列问题;尽管土地财政将产生较多负面影响，但土地财政对经济发展和就业的带动作用不容忽视。因此梳理清楚土地财政的成因，对改革土地财政具有重要的意义。

二、土地财政的成因

现有文献关于土地财政的成因研究相对丰富，主要集中在制度原因和地方政府行为策略两个方面。

1.制度因素

土地制度：在城乡二元土地制度安排下（郭贯成、汪勋杰，2013），中国城乡关系在空间上表现出明显的“核心—边缘”结构，城市的区位优势、集聚优势和虹吸效应都使其经济发展显著优于农村地区，导致城乡地价天壤之别。城市用地归国有，农村土地归集体，而地方政府拥有改变土地所有权性质的特殊权利，这一转变过程被称作土地征收，根据《土地管理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。温铁军和朱守银（1996）调研发现被征地集体和农民得到的征地补偿实际不足土地出让金的5%，60～70%的土地增殖收益被地方政府占有。由此可见，地方政府能够凭借其建设用地供给垄断权，利用城乡二元土地制度，攫取巨额级差地租拓宽本级财政收入来源。

财税制度：中央—地方间的事权与财权关系一直是学界研究的热点问题。1980年国务院颁发《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的规定》，彻底改变以往统收统支的财税体制，逐步建立起以“分灶吃飯”为特征的财政收入分级包干的财税分配体制（郭庆旺、吕冰洋，2006），这一以“放权让利”为主调的经济体制改革，极大地刺激了地方政府发展地方经济的积极性（高培勇，2018）。但问题在于地方经济过热，地方政府对经济发展干预过度，有违社会主义市场经济发展目标。且李实和J.奈特早在1996年就指出1980～1993年间财政承包体制越来越演变为脱离中央政府的可控范围，而中央与地方间的财政纽带越来越弱，“放权让利”的改革让中央政府支付能力显著下降，财政运行陷入收支不平衡的尴尬境地（高培勇，2018），国家急需一套能快速且稳定获取中央财政收入的财税体制。在这样的背景下，1994年国家开始进行分税制改革，将税收分为中央税、地方税和共享税三类，使得1994年的中央财政收入占财政总收入的比重骤升至55.7%。这一做法无疑是在“上收财权，下放事权”（骆祖春，2012），使中央财政有了可持续的支配能力;相反，地方财政收入来源被迫分流，部分上缴中央，对地方政府造成的直接后果是“财权上移，事权留置甚至增加”（吴群、李永乐，2010），分税制虽然改变了中央—地方间的财税分配体系，但缺少对中央—地方间的事权分配格局进行调整，地方政府的支出项目并未因财政收入的减少而减少。出现地方政府事权与财权严重不对等的尴尬局面，更难通过正式财政收入和上级政府转移支付应付所需支出（董再平，2008）。在这样的财政压力下，地方政府只有通过寻找新的财政收入来源走出困境。而有关国有土地使用权出让金在中央与地方之间的分配改革却越来越对地方有利，1992年颁发的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》规定：土地出让金总额的5%应上缴中央财政;1994年分税制改革后，土地出让收入被全部划归地方所有（范子英，2015）。在地方政府正式财政收入不断紧缩的推力和越来越多的土地财政成为地方政府可支配收入的张力双重作用下，地方政府很快将目光锁定到土地这一稀缺资源上，通过土地出让快速获取地方政府所需的巨额可支配财政收入，化解分税制导致的财政压力。

住房制度：新中国成立以来住房制度改革和房地产行业的繁荣对社会发展产生了重要影响，尤其是政府主导下的土地征收和“饥饿供地政策”（张小宏、郑思齐，2010），搭配上市场化的住房制度，通过招、拍、挂等土地出让方式推高地价，进而维持高房价，为地方政府获取巨额土地财政收入提供途径（宫汝凯，2012）。一系列的住房制度改革，让原来包分配的住房安排不断向商品化、市场化发展，城镇居民住房供应方慢慢由国家向市场过渡（朱亚鹏，2007），商品房市场和货币化住房分配体系逐渐完善。而地方政府有意控制建设用地供应量，营造供不应求的土地市场，抬高地价，维持房地产繁荣景象，当人们认为房地产有利可图时，又会加大对房地产行业的投资和开发，进一步增加住房用地的需求，地价和房价螺旋式相互作用，在市场化住房体制下更加有利于地方政府获取土地财政——不断上涨的土地出让金和房地产业和建筑业发展的税收。

2.地方政府行为策略

除相关制度因素会导致土地财政形成外，地方政府的行为策略同样是促成土地财政的关键推力。刘佳等（2012）实证指出土地财政根本原因是地方官员的晋升竞争;范子英（2015）指出土地财政的根本原因并非普遍认为的财政压力，而是地方政府为了追求经济快速发展做出的投资冲动。因此有学者引入“中国特色的联邦主义”（Qian，Yingyi等，1993）和“地方政府行为企业化”（jean，1997）等概念，从制度经济学的视角来分析地方政府行为策略选择对土地财政的影响。中国地方官员的升迁与当地经济建设成就紧密相关（周黎安等，2005），造就了各地方官员的政治晋升博弈，加剧地方政府间的竞争和攀比，周黎安（2007）和王永欽等（2007）的研究指出晋升锦标赛会激励政府官员发展地方经济，而土地财政又是发展地方经济的重要手段之一。根据以上逻辑推导，地方政府的主要运行者——政府官员不仅关心地方经济发展，他们更加关注自身职位升迁，而土地财政能够很好地推动地方经济繁荣，帮助政府官员取得良好政绩，有利于官员提拔，因此，各地政府采取了一系列适应性策略，其中对土地需求方采取“价格歧视”是地方政府实行的一种特殊策略。为了取得快速的经济增长，地方政府通过低价出让工业用地，吸引投资，拉动地方经济快速发展，形成“以地引资生税”，同时对短期内能产生较好经济效益的制造业格外青睐（宋小宁、杨治国，2008）。而在土地价格和房价上涨阶段，通过招、拍、挂等方式高价出让商住用地，获取巨额土地出让金和相关产业税收收入。这样“公司主义”的地方政府直接参与资源配置（主要是土地），以达到地方利益最大化（谭江华，2015），不仅可以获得预算外可自由支配的土地出让收入，还能够获取预算内的税收（唐鹏等，2014）。在政绩考核压力下的地方政府横向竞争将加大对土地财政的依赖度（杨志安、汤旖璆，2015），地方政府被迫做出“以地生财”、“以地引资”等依靠土地获取财政收入的优先策略，是诱发土地财政的重要原因。

三、结论与展望

本文在已有研究的基础上，将土地财政的形成动因归纳为制度因素和地方政府行为策略两类。可以发现促使土地财政形成的主要制度因素包含：土地、财税、住房三类制度;而地方政府行为策略主要包括追求地方经济发展和土地“价格歧视”等适应性略策。

因此，本文得到如下政策含义：为了扼制土地财政依赖度的快速上涨，避免因此导致的一系列社会问题，可以从完善城乡统一土地市场、调整中央与地方的财权与事权的分配结构、健全现行房地产市场和住房制度等方面，从制度上做出改变，对地方政府“土地财政”行为产生修正作用。同时要改变以往唯GDP的官员考核方式，应当考虑到地方服务和环境等综合因素，建立起更加高效的官员晋升考核体制。

参考文献：

[1]吴群，李永乐.财政分权、地方政府竞争与土地财政[J].财贸经济，2010（07）：51-59.

[2]杨孟禹，张可云.中国土地财政与城乡关系的互动影响[J].华南农业大学学报（社会科学版），2016（04）：76-86.

[3]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：缘由与出路[J].财政研究，2010（01）： 29-34.

[4]郭贯成，汪勋杰.地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应：一个分析框架[J].当代财经，2013（11）：25-35.

[5]高培勇.中国财税改革40年：基本轨迹、基本经验和基本规律[J].经济研究，2018（03）：4-20.

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