金融资产管理公司管理体制改革完善探析

沈圳

摘 要：四大金融资产管理公司是我国金融体系中的一个特殊领域，在防范化解金融风险、服务高质量发展方面发挥不可或缺重要作用。本文针对金融资产管理公司的管理体制存在的问题，进行了详细分析，以厘清问题、明确目标、强化管理责任，促进四大资产公司国有金融资本保值增值，实现管理体制的完善和机构的调整。

关键词：金融资产管理公司;管理体制;改革

一、金融资产管理公司简介

金融资产管理公司，又称资产公司，在我国庞大复杂的金融体系中具有特殊作用。1999年，为了处置金融风险，化解国有大型商业银行的不良资产，我国成立了四大资产公司，包括华融公司、信达公司、东方公司、长城公司。成立之初，资产公司以政策性业务为主体，通过收购、管理、处置国有商业银行的不良资产，促进了国有银行资产负债表和金融体系整体的健康。2007年以来，资产公司探索出一条商业化发展的路子，在原有不良资产收处业务的基础上，拓展出投资、融资、咨询、托管等业务，同时在处置风险机构过程中，逐渐成长为包含银、证、保、信、基以及其他行業子公司在内的综合金融集团。2017年以来，按照中央和银行业监督管理部门要求，资产公司坚定回归主业，从而更好发挥逆周期调节、防范金融风险、服务高质量发展的职能。

从资产公司发展历史可以看出，资产公司是经由中央政府决定设立、由国家信用支持的，以“防范化解金融风险、保障国家金融安全、服务实体经济发展”为使命，以“不良资产收购、管理、经营和处置以及资产管理”为主业，目前均已形成不同规模的“金融控股集团”组织架构，以“综合性金融服务”为特色的非银金融机构，目前业已形成我国经济金融体系中必不可少的机构门类，是防范化解金融风险、支持实体经济、服务高质量发展的重要金融力量。从资产规模来看，四家资产管理公司已经成为大中型金融控股机构。从牌照上看，已经成为集银行、证券、保险、信托、基金、置业等为一体的控股集团。与此同时，资产公司从存量资产角度服务实体经济，与商业银行、券商、保险、信托等以增量为主的金融机构相比，有着本质区别。

二、资产公司目前存在的问题

经过20年的发展，在四家资产公司做出突出业绩的同时，对其实施管理的体制呈现出多方面问题，既影响了资产公司服务经济的效能，又不利于其自身发展。

1.股权结构单一与出资人缺位

有效的股权结构是有效的公司治理的基础。目前资产管理公司在公司治理优化过程中，均逐步引入了战略投资者和社会公众股东，其中华融、信达实现了交易所上市，而东方、长城也是完成了股份制改革和引入战略投资者，下一步可能择机启动上市，但仍存在股权结构单一与出资人缺位的问题。

以五大国有商业银行为主要代表的大型银行和全国性股份制商业银行公司的管理体制改革和治理结构优化启动较早，国家投入的资源较为丰富，相继完成了股份制改革和境内外资本市场上市，公司治理模式相较于其他金融机构较为成熟。但是即便如此，一股独大造成公司治理低效的现象在上述金融机构中仍不同程度地存在。与五大国有商业银行相比，资产管理公司一股独大现象更为显著。目前资产管理公司股权结构中虽有其他战略投资者或者公众股东，战略投资者中含大型国有金融机构和著名外资机构，但持股比例均较小。

“委托――代理”理论是公司治理的基本理论。根据“委托――代理”理论，国有股一股独大，若缺乏适宜的反制性制度安排，易造成所有者缺位、公司治理机制失效。在我国经济改革发展历程中，国有企业国家所有权的代理行使仍然是一个重大现实课题，“一股独大之下的内部人控制”并不鲜见。对于国有金融资产管理公司，由于缺乏确定的出资人（所有者）为金融企业国有资产保值增值负责，金融机构经营效果取决于内部经营管理人员。

从目前制度安排来看，对内部经营管理人员的监督和制约缺乏有效方法。由于内部管理人员系中央政府委托有关部门选派和任命，个人前景、实际收入、社会影响力则成为内部管理人员主要的考虑因素，出资人的盈利指标、安全指标并非核心考虑指标。

另外，从四大资产管理公司的监事会功能来看，现有的监事会更多是事后监督，经营管理人员无须与监事会确定业绩目标，在人事任免方面的话语权较弱，整体监督效能尚未达到有效防范内部人控制的力度。

2.管理体制“多龙治水”

“委托――代理”理论框架下，出资人权责对等也是“委托――代理”关系得以顺利实现的必要前提。从当下四大资产公司管理体制实践来看，财政部以“管资本”为抓手，负责国有金融资本基础管理、绩效评价、保值增值等。银保监会（原银监会）从市场监管角度出发，“管风险、管准入、管法人”，由于受国务院委托代管四大资产管理公司的关系，在人事、组织、纪检等“管人”方面履行相当程度的实际权力。人民银行的货币政策执行、金融稳定管理等方面职能也对资产公司形成直接影响，2018年国务院机构改革以来，人民银行又负责统筹金融控股集团监管试点工作，但下一步人民银行监管范围下的金控集团口径、具体路径、与其他部委的协调机制尚待明确。

对资产管理公司“多龙治水”的管理格局是在历史发展中逐步形成的，具有历史合理性，但其弊端也是明显的。管理体制职责不清，国务院有关部门对四大资产管理公司的管理协调存在难度，“都行驶管理权、都不承担管理责任”的情况一定程度上存在。“多头管理”容易导致权责不对等，对出资人代表职责的成文法尚不明确，管人管事管资产衔接不到位。职能作用发挥缺位越位、控股股东履职不规范、管理主体权责不清阻碍了国有金融资产管理公司的稳健发展。

人事权限是最重要的管理权之一。从人事权限上看，四大资产公司高管层的人事权属于“出资人评价、组织部门干部管理、监管部门否决”的模式。资产公司领导班子由银保监会（原银监会）根据中央授权管理，组织人事、纪检监察等均归口监管部门管理。高管资格认定由银保监会（原银监会）机构监管部门负责。财政部门虽然发挥着出资人的角色，但是并未在资产公司人事安排上享有与其出资水平相称的权利。重要人事安排“出资人评价、组织部门干部管理、监管部门否决”的运行框架在实际上演变成“银保监会党委商有关部门提出建议、国务院任命、银保监会建议权权重最大”的模式。在这种模式下，管理者更加倾向于对上级组织即监管部门负责而向非出资人负责。

3.监管部门监管职能目标多元

四大资产公司受银保监会（原银监会）监管。银保监会作为国务院直属事业单位，履行监管包括资产公司在内的政府公共管理职能。在具体管理过程中，监管职能与促进行业发展职能往往发生交叉，监管机构既履行监管职能又承担帮助公司发展的责任，监管职能独立客观受到很大挑战。

对于监管职能，监管机构立足“管风险、管准入、管法人”，对于相关风险指标、业务和机构准入等进行严格把关。而对于促进发展职能，监管机构将更加侧重资产规模、盈利能力、业务创新、政治重要性等因素，从而在监管理念上，会更多从包括资产公司在内的会管机构角度去考虑监管，防风险的首要位置可能会受到影响。

对这两种目标的偏好，会随着社会形势、经济周期、监管机构负责人偏好等而随机波动。若同时负责企业发展和机构监管，那就意味着监管面临具有两个目标约束的函数，在进行资源配置时要综合考虑两个目标，若目标并不完全一致，则需要权衡和取舍，从而很可能使得双重目标都难以实现最佳效果。近几年的金融局部风险的频繁爆发，与监管部门同时承担监管和发展两项可能冲突的职能有很大关联。

从监管机构和四大资产公司实际联系来看，资产公司既是银保监会根据中央授权管理领导班子的金融机构，又是银保监会的监管对象。这种历史原因形成的關系，导致监管者和被监管者应有的“监管关系”一定程度上变成了“父子关系”。四大资产公司党委、董事会、监事会、经营层多名人员曾长期在监管机构任职，与监管部门人员履历交集很大，有的监管人员在日后还可能赴资产公司工作。对于这个客观情况的利弊当然要分两面看，不可全面否定。但是这些因素混合在一起，确实形成了监管实践中非常重要的软肋。

4.监管部门监管力量不足

根据《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2003〕30号）和《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2003〕61号），国务院2003年确定中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会机关事业编制分别为450名、400名。而根据2018年银保监会 “三定”方案《中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，银保监会机关事业编制925名。

2003年末，境内银行业、保险业资产规模分别是28万亿和9123千亿，而截至2018年末，这个指标分别是261.4万亿元和18万亿元，资产规模增加了几十倍，但是监管人员基本没有增加，监管力量不足，影响到了监管效能。

三、对策建议

1.多策并举，促进股权多元化

为解决一股独大问题，建议对资产公司进行股权多元化改革，试点多元化市场主体入股，促进治理结构优化。

目前不良资产行业已经形成“1+2+N”的市场格局，资产公司已经是处于相对完全竞争状态的市场主体。可按照2018年中共中央、国务院印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》），将资产公司定位为第三类充分竞争型企业，按照市场化原则，进一步加大股权开放力度，引入各类资本，参照国务院国资委管理的企业的混合所有制改革，择机推进管理层和员工持股，促进股权合理分散，提高公司治理有效性。股权分散可以与资本补充统筹考虑。东方资产、长城资产“股改、引战、上市”三部曲要继续推进。

在股权分散方面，可以参照国务院国资委管理的中国联通混改模式：将部分公司股权释放给其他国有资本、非国有资本和公司员工;引入处于行业领先地位且与资产管理公司具有协同效应的战略投资者，包括实力雄厚的金融和产业集团、国际国内领先的投资基金、垂直行业领先企业、头部互联网企业等;加强经营层队伍建设，探索市场化管理模式;建立员工股权激励机制，通过限制性股票、股票期权等形式，吸引和留住高素质员工，促进股东、公司、员工的利益一致。

2.强化国有金融资本出资人集中统一管理职能

《意见》对国有金融资本管理做出顶层设计和重大部署，强调理顺国有金融资本管理体制，完善国有金融资本管理制度，再次明确国有金融资本集中统一授权管理，压实财政部门的管理责任，明确国有金融资本由“管企业”到“管资本”的转变。资本集中统一授权管理，有利于强化国有金融资本出资人职权，弥补出资人缺位现象。

《意见》的出台标志着财政部门和其他金融监管部门的职责更加明确，财政部门作为履行国有金融资本出资人的机构，行驶内部监督职责，确保国家在国有金融机构的国有资本保值增值。

在具体架构设计上，可参考汇金模式，通过在财政部与四大资产管理公司之间的中间层公司行使股东权利，或者按照节约国企资源和归并同类原则，划转并直接由汇金公司行使国有股东权利。该中间层公司应当保持国有全资，不具体负责经营事务，专司国有金融资本的股权管理职能。具体来讲，该公司接受上级政府和财政部门的监督管理，发挥四大金融资产管理公司出资人作用，向资产公司派驻股权董事，参与股权转让、分红，按股东权限参与重大资本决策。这种模式可以最大程度上促进所有者代表作为股东的“归位”。同时可以改变目前财政部直接控股资产公司的局面，丰富国有出资人的种类，还可以使资产公司非常集中的股权结构多元化起来，为长城、东方的上市铺路。

3.提高监管专注度和效能

2018年3月通过的《国务院机构改革方案》明确了“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”。职能调整的逻辑之一是分离金融业的发展与监管职能，分离监管重大规制的制订与执行职能，降低监管部门的裁量权，提高监管行为的原则性和可预测性，从而促进微观监管部门更加聚焦监管执行，提升监管效能。

目前，人民银行正通过对五家金融控股公司进行模拟监管试点，累积相关经验，建立相应的监管制度。鉴于四大资产公司的业务规模、组织架构、牌照种类等已经具备金融控股集团的形态，可从金融控股集团监管角度，将四大资产公司部分监管范畴新增或转隶至人民银行。

监管效能提升方面，进一步充实非现场监管、现场检查、行政处罚等监管力量。完善监管法制法规，补充日常监管和处罚的上位法依据。完善现有机构监管体制，提高功能监管水平。将日常监督和教育指导有机结合起来。对资产公司所设立的非金融子公司，也要将其设立、业务范围、高管资格等纳入监管范畴。

四、结语

四大金融资产管理公司是我国金融体系中的一个特殊领域，虽然与银行业相比整体资产规模差距较大，但是在防范化解金融风险、服务高质量发展方面发挥不可或缺重要作用。笔者认为，针对金融资产管理公司的管理体制，要害在于厘清问题、明确目标、强化管理责任，促进四大资产公司国有金融资本保值增值，提升功能属性，管理体制和机构的变动并非本质目标。当然在实现本质目标的基础上，实现管理体制的完善和机构的调整也可探索。

参考文献

1.建立健全“四梁八柱”，做强做优做大国有金融资本――财政部负责人就学习贯彻 《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》 答记者问.预算管理与会计，2018（8）.

2.刘明康.健全国有金融资产管理体制.行政管理改革，2010（11）.

3.孙天琦.国有金融资产管理研究.当代经济科学，2004（7）.

4.国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知（国办发〔2003〕30号）.

5.国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知（国办发〔2003〕61号）.