无障碍环境，一座城市的温度

陈余泓

今年3月，市民汪先生给市人大常委会市民建议征集平台来信，反映早在2012年，国务院就已公布实施《无障碍环境建设条例》，包括北京在内不少省市已对残疾人停车问题作出规定，有的还明确实行免费停车，上海却至今尚未出台配套规定。汪先生建议上海实行残疾人专用小汽车免费停车，并在立法和制定政策过程中，充分听取残疾人及残疾人组织的意见。

如何推动市民建议转化，为常委会立法、监督工作所吸纳是信访办一直在思考的问题。今年，信访办将“让好的市民建议成为代表议案、建议来源，成为代表了解社情民意的又一渠道”写入年度工作要点，组织市人大代表就汪先生来信反映的问题赴市残联调研，听取相关政府部门情况汇报。从纸面议信到实地调研，从看一封市民来信到读一叠信访办提供的参阅资料，代表掌握的情况更翔实了，专题议信时的底气也更足了。

市人大代表朱洪明：问题导向探原因，目标导向寻对策

“我们再一次向市领导提出建议” “对于残疾人停车收费，上海至今没有一个明确的说法” “上海在这方面已经落后兄弟省市（区）太多，希望能尽快完成”汪先生信中的这三句话给我留下了很深的印象。为什么2012年至今，上海始终“无动于衷”呢？我们恐怕还得从问题导向切入，看看这事儿难在何处、是否有解。

坦率地说，在上海停车资源越来越紧张、停车成本越来越高的大背景下，针对特殊人群制定特别优惠政策，是对城市建设与管理，尤其是城市精细化管理提出了更高的要求。这种要求体现在三个方面：资源配置方面，残疾人专用停车位建多少？建多了浪费资源，建少了不够用。标准设定方面，到底是覆盖所有残疾人还是部分残疾人？是完全免费还是部分免费？一旦制定政策高地，所形成的成本洼地，会不会导致残疾人专用小汽车保有量激增？会不会有其他人冒用残疾人车位？管理执法方面，谁来管理、谁来执法？执法成本怎么样？能不能得到有效执行？

针对这些问题，我们可以用目标导向寻找对策。首先要摸清底数。就是要搞清楚残疾人的出行情况：从需求端看，有多少残疾人对停车有迫切需求;从供应端看，区分政府和非政府经营的停车场、新建和已建停车场、重点区域和非重点区域停车场。其次要完善制度。制定政策和法规的过程，也是反复调查论证的过程，是加强系统性、合理性、合法性和可行性研究的过程。可以在这个过程中完善制度，寻求解决问题的途径和方法。

市人大代表许丽萍：找到情与理的结合点

残疾人权益保护是个大问题，不管是残疾人免费停车、权益保障，还是无障碍环境建设，我们都可以从情和理两个维度分析。于情来讲，残疾人是弱势群体，上海这个文明城市应该有温度，所以我支持政府加强残疾人权益保护，这是我们的主导思想。但于理来讲，我们需要思考的可能更多。

在残疾人免费停车方面，市残联认为，这件事坚决要做，只要有法律保障就可以做。政府感到有难度，比如在浦东机场是可以解决的，但在面广量大的社会停车场，政府补贴如何到位就是个“坎儿”。那么，北京也有很多社会停车场，到底是企业承担停车费、还是政府给了补贴？我们可以去调研一下，解剖麻雀，指导政策设计。

在残疾人权益保障方面，法律法规作出强制性规定，一定是保障最基本的权利。残疾人免费停车到底是不是残疾人最基本的权利？我们要具体情况具体分析，有的人残疾程度很严重，离开车就不能走出去看世界，非常痛苦，对他们来说，免费停车、方便出行可能就是他们的基本权益。

在无障碍环境建设方面，建设要按照标准执行，而标准一般都分为新建、改建两类。新建的达不到标准可以不验收，改建的更麻烦，要逐步推进。这取决于政府的制度供给速度，如果政府高度重视，敢想敢探索，可以在制度上有所创新。

总之，政府要在制度上创新突破，人大应该在法律保障上给予及时支撑，精准施策，找到于情于理的结合点。

市人大代表钱翊：免费停车是不是全体残疾人的基本权利？

残疾人权益保障是个大课题，我举双手赞成，但残疾人免费停车是全体残疾人的基本权利，还是部分残疾人的可选择权利，这是值得商榷的。我们一直呼吁残疾人免费乘车，这是全体残疾人的基本权利，但开车是不是全体残疾人的基本权利？我认为未必是。如果要就残疾人免费停车立法，还要考虑两个方面。

首先是总量控制。可以在总量上控制残疾人停车位的数量，或者确定停车位的比例，因为它要比一般的位置更宽一些。

其次要劃分区域。市中心的停车资源比较紧张，停车费很高，可以适当免费;而郊区车位宽松，可以实行免费停车。

市人大代表厉明：尽快制定上海市无障碍环境建设条例

国务院2012年就颁布了《无障碍环境建设条例》，很多省市也已经制定《无障碍环境建设条例》的指导办法，上海要建设国际卓越城市，对标最高国际标准，无障碍环境建设也要奋起直追。我想写个议案，建议上海尽快制定《无障碍环境建设条例》有关配套规定。

市人大代表高路：尽其所能给残疾人一个回应

前不久，市人大常委会到我们社区调研残疾人权益保护工作。我们社区地处中心城区，又是历史文化风貌区，新建的大楼会主动对标配置无障碍通道，但老房子就很难做到。上海的现状就是这样，最起码的无障碍通道还没有建全。

汪先生反映的残疾人专用小汽车停车问题涉及面比较窄。从量上看，全市残疾人专用小汽车的保有量只有860多辆，而2018年全市机动车保有量是563万辆，残疾人专用小汽车量非常少。从人数上看，可以申请驾驶残疾人专用小汽车的主要是简单的听力障碍、戴有助听器以及上肢局部残疾、下肢局部残疾的人，也就是说只有一小部分残疾人可以申请该驾照。所以，这个问题涉及面非常窄，但公共设施资源配置非常稀缺，上海的停车资源甚至比北京还要紧张。比如很多在金茂大厦上班的人都没法停车，陆家嘴也只有高管级别的才有停车安排。在这样的情况下，残疾人停车位还要增加1.2米宽度，解决起来就更难了。但是，残疾人的呼声也需要得到回应，是不是能在政府机关、医院、机场等标志性建筑里建一些残疾人专用停车位，发挥示范效应，作为当前情况下对来信人的一个快速回应？

市人大代表姚海嵩：信访件背后的三个争议焦点

汪先生的这封信，背后有三个争议焦点。

首先是立法权限。立法法第82条规定，地方政府规章如果没有上位法依据的，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。社会停车场如果对残疾人专用小汽车实行免费停车，就要承担经济成本，所以地方政府规章这条路走不通。地方性法规比地方政府规章的授权范围要大，只要不与法律或者行政法规相抵触的都可以立法，所以可能更适合通过人大立法来解决这件事。

其次是不能放得太开。我让一位闵行区人大代表看了这封信，他是老法师，他第一反应就是这件事不能放开。对政策的评估，不仅要有正向评估，还要有逆向评估。以避免偏离政策设计的初衷。所以，在政策设计过程中要做逆向评估，预想到可能有哪些漏洞会被钻空子，科学立法。

第三，要推进无障碍基础公共设施设备建设。上海有很多地方人行道很窄，也没有盲道，残疾人出行很不方便，这说明政府在公共设施设备建设方面还要多多努力，主动承担责任，带头解决问题，这也是呼应这封残疾人来信的一个很好的手段。

市人大代表孙晔：对少数人群的关注，是城市应有的温度

汪先生的来信指出了当前的一些立法空白。市残联的工作报告里提到，上海有860多辆残疾人专用小汽车，从数据上看是个少数群体的权益问题，但不能因为他们是少数，我们就不去关注。相反，对少数人群的关注，恰恰是符合上海超大型城市精细化建设要求的。

我也看了政策维权和推进的情况，我特别注意到，国务院《无障碍环境建设条例》第14条明确规定“城市的大中型公共场所的公共停车场和大型居住区的停车场，应当按照无障碍设施工程建设标准设置并标明无障碍停车位。”什么叫大中型公共场所、公共停车场？什么叫大型居住区？这两个概念目前为止约定不够明晰。

国务院在2012年就颁布了《无障碍环境建设条例》，照理说上海是应该要执行和落实的，但这些问题可能在公共场所落实比较困难，因为涉及到专用车的限制和限定，在住宅小区的停放可以通过召开全体业主大会会议的基础上在“三规”中明确。难就难在公共停车场，他们的所有权是企业、单位甚至是开发商，如果用行政立法的方式强制规定他们也要设立相应的免费停车位，可能会出现与物权法相抵触的问题，需要具体情况具体研究。

市人大常委会代表工委副主任傅爱明：代表可就此提出议案

对残疾人的照顾和优待是一个城市、一个社会乃至一个国家文明进步的标志，但同时我们也要实事求是，根据调查数据作出决策。比如残疾人专用小汽车总的保有量是860多辆，在上海600多万辆机动车中体量显得很小，这800多辆车要不要照顾？也要照顾。但也不能因为照顾了这800多辆车，在残疾人群体中引起不平衡。

2013年，上海市人大常委会修订了《上海市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》，其中第54条规定“大中型公共场所的公共停车场（库）和大型居住区的停车场（库），应当按照无障碍设施工程建设标准，在便于残疾人停车的位置设置并标明无障碍停车位，供肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车专用。”什么叫“专用”？怎么设置专用停车位？专用停放是否优惠或者免费？感兴趣的市人大代表可以在调查研究的基础上，就修订该办法或者制定《上海市无障碍环境建设条例》提出议案。

市人大社会建设委员会副主任委员周宏：从无障碍环境建设角度看待问题

我们委员会办公室同志就汪先生来信反映的问题展开了讨论。第一个话题就是，我们要讨论的是残疾人专用小汽车免费停车问题，还是无障碍环境建设问题。前者只停留在“免费”上，可能在公平性方面引起社会争议。而后者从关爱残疾人、无障碍环境建设、保障和执法问题角度切入，可能更为重要。对立法来讲，公平的导向是非常重要的，在无障碍环境设施建设方面，上海要下更多的功夫去完善，这是国际化大都市所必备的。

国外很多大型公共场所，首先会在最便利的地方设立无障碍位置，而且执法非常严格。当然我們也要考虑特殊情况，比如一座大厦总共有100个停车位，如果设置了无障碍停车位，在没有残疾人专用小汽车停车的情况下，是不是允许其他车辆停入该车位？这类问题在立法中要实事求是。此外，我们的执法过程要更严格一些，保证权威性，在全社会形成尊重残疾人、关爱残疾人的氛围。