高等院校巡察中涉法涉诉情形的处置路径

摘 要 对涉法涉诉情形的处置路径，是巡视监督工作的职能之一。在高等院校巡察工作中，受自身实际决定，面临的涉法涉诉情形具有更加复杂的特点，本文认为应将可能面对的四种情形进行类型化处理，使涉法涉诉问题线索得到合法归口，在确保监督效用的基础上，以顺畅纪法衔接的制度安排。

关键词 高等院校 巡视巡察 纪法衔接

作者简介：孙栋汉，北京工商大学研究实习员。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.077

一、 问题的提出

巡视巡察是由《党章》规定的，以实现党内监督为目标的重要制度保障。通过选派及抽调隶属于被巡视巡察单位/部门/地区以外的党员干部，组成巡视/巡察组，在上级党委领导下对下级党委进行监督，是对“主权者在场”这一政治逻辑的具体实践。根据《党章》中对于巡察监督制度建立范围的具体规定，部分高等院校党委参照党的市（地、州、盟）和（市、区、旗）委员会，建立了巡察制度，并设立了专门机构，对所管理的下级党组织组织开展巡察监督工作。

高校巡察作为一项全新的工作，总体上还处于探索起步阶段①。巡察中的监督手段种类多样，监督内容涵盖广泛。在巡察期间，巡察组既会采取与相关被巡负责人进行谈话、查阅记录纪要凭证、组织问卷测评等方式主动监督，也会通过接受信访举报、实地走访调研等方式利用群众监督的成果。而经巡察发现的问题线索，其多涉及上级决策部署落实情况、民事主体间纠纷、公职人员职务违纪违法等多项领域，呈现出因类型化困难而导致责任归口混乱与纪法衔接不畅等问题。就高等院校内部巡察工作而言，由于对其巡察机构的属地管辖与级别管辖不甚明确，致使针对巡察成果中的涉法涉诉问题，出现了难自收、难移交的困境。所以，做好高等院校巡察中涉法涉诉情形的类型化分析并规范处置路径，才能确保巡察制度在高校中的运行收到实效。

二、对高等院校巡察中涉法涉诉情形的类型化分析

高等院校内部在开展巡察工作时，通常以二级学院或学校内设党政教辅等政职能部门为明确对象进行监督。具体而言，对象职责总共囊括党委组织宣传、人事关系协调、学生管理服务、校园基础设施建设、公共后勤事务保障、教学科研运行、财务收支及国有资产管理等多项分工。可以说，监督内容涉及高等院校内部所有公权力的行使情况。近年来，由于反腐败高压态势的形成，加之巡视巡察力度的加大，涉法涉诉主体或涉法涉诉问题线索提供人开始将巡视/巡察组视为可以行使上级权力、调动被巡部门资源的权力机构，寄希望于通过巡视巡察制度让自身诉求得到满足。这便使巡视巡察成为了新的社会矛盾纠纷出口，这在一方面极大的拓展了监督成果的来源，但在另一方面也为实现精准监督和问题线索有效处置带来了困难。此外，对于涉法涉诉情形的错误处置，也会有损巡视巡察活动的形象，不利于巡视巡察制度向“主权者在场”逻辑的价值回归。故此，本文将高等院校巡察中通常出现的涉法涉诉情形分为4类，并将分别提出在处置路径上的制度设想。

第一类：民事劳动关系纠纷。该类情形主要由用工矛盾引起，常多发于资方与合同制员工之间。在纠纷发生后，劳方通常在劳动仲裁無果或认为自身遭受的非法待遇牵涉资方管理者违纪违法行为的情况下，倾向于向党的纪律检查机关或巡视巡察机构实施信访举报。

第二类：民商事物权、债权纠纷。高等院校作为法律上的民事主体，在校属房屋产权变更、校办企业外部债务清偿、科研教学耗材采购、项目招投标、工程建设乃至教职员工个人民事纠纷方面都会产生各类涉诉涉法情形。而此类纠纷当事人，一定程度上会寄希望于借助巡察力量对相关责任人启动监察调查，以造成引发相关民事法律关系变动的可能。

第三类：职务违法行为。发现公职人员存在的职务违法行为，并将涉嫌犯罪的问题线索在经过监察调查后移送司法机关是巡视巡察制度的重要功用之一。高等院校中易发的职务违法行为多为公权力在行驶过程中出现的违反国家财政经费使用规范（如《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等）及事业单位工作人员相关规范（如《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等）等法律法规，其中涉嫌犯罪的多为受贿、贪污、挪用公款等违法行为。

第四类：一般性违法行为。巡察中发现的一般性违法行为是指职务违法行为以外的其他违法行为。在实态中，多以嫖娼、吸食毒品、赌博等问题线索为主。此类情形一般不作为巡察监督的重点，多涉及公职人员个人行为。之所以会在巡察期间发现，多为举报人向纪检监察机关及巡查机构同时多途径反映或公安机关移送高等院校纪委。

三、 处置路径与制度安排

对于高等院校巡察中出现的各类涉法涉诉情形，在类型化分析的基础上，结合现有纪法衔接制度体系的安排，可以更加明确处置路径。

针对第一类情形，从实践中的情况来看，此类纠纷的内容较为复杂。首先，对于不涉及违纪情形或违纪问题线索很不具体、可查性不强的劳资纠纷，直接归口劳动仲裁或民事裁定处置。而如果其中牵涉公职人员违纪行为，则应将违纪调查与民事纠纷独立开来，将违纪行为单独进行处置。巡察组将违纪线索移交高校纪委，劳务纠纷部分则在答复时建议当事人通过司法途径申诉。

民商事法律纠纷不属于巡视巡察的监督事项。但需要指出的是，在高等院校作为民事主体参与民商事法律行为时，公职人员的个人行为往往是因其法律关系产生及变动的重要因素。而职务违法行为往往牵涉恶意串通、损害国家集体或第三人利益、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益及欺诈、胁迫、乘人之危等情形，从而导致民事合同满足无效或可撤销的构成要件。所以需要巡察机构对问题线索做出研判，针对不涉及公职人员违法行为可能的情形，移交校内法务部门处理;针对存在公职人员违法可能并关涉民事司法认定的情形，则应在移交纪检监察机构的同时告知当事人处置进展，以与民事裁定程序相适。

发现公职人员职务违法犯罪行为的问题线索是巡视巡察监督的重要目的之一。在高等院校巡察中，依照现行规定，发现由学校管理的公职人员涉嫌职务违法犯罪的情形，应将问题线索移交高校纪委处置。发现由上级党政部门管理的公职人员（一般为校级领导）涉嫌职务违法发展的情形，应将问题线索移交上级纪委处置。而在具体实态中，由于高等院校内部巡察组的构成人员通常为高校纪委办事机构人员及被抽调的其他党政职能部门管理岗位人员，教师党员囿于科研教学任务几乎不会成为巡察人员。巡察工作领导小组成员则多以高校纪委书记及其他校级领导担任。这便造成问题线索被反映人极有可能是巡察干部的同事、领导甚至本人。进而出现了“熟人社会”中难以破解的监督难题。所以，在不寻求异校巡察的制度突破的前提下，必须冷静地承认高校巡察中同体監督的逻辑悖论。因而，巡察组在受理由学校管理的公职人员违纪违法问题线索后，应在向本级纪委移交的同时向上级纪检监察机关备案，涉嫌违法犯罪的线索则由高校纪委初核后移交属地国家监察机构调查处置。此外，巡察组不宜受理不属于学校管理的公职人员的违法犯罪问题线索，应由上一级巡视机构受理。

在第四类情形中，纪检监察机构通常以公安机关或其他执法机关的违法性认定为纪律处分的前置条件，主要依据为《中国共产党纪律处分条例》中第四章的有关内容。所以，巡察组在发现此类线索后，应首先与公安机关等沟通接洽。确凿证据应移交公安机关开展侦查或申请查询相关违法记录。

四、结语

地方巡察已经成为巡视监督的重要组成部分，对于强化基层党内监督发挥着重要作用②。高等院校巡察工作中涉诉涉法情形的线索处置，是做好巡察工作“后半篇文章”的应有之义。然而，需要指出的是，处置流程的应用和保障有赖于更加合理的监督权力配置、更高素质的纪检监察干部队伍建设，这无不勾连到高等院校派驻监督体制改革、纪检监察干部专业资格认定及选任制度等一系列主题。作为管党治党的利器，巡视监督这一系统性的创制之举，将在实践中得到完善与细化，以期得到理想的收效。

注释：

①杨雯，郭枫.全面从严治党下高校巡察工作路径研究[J].北京教育，2019（1）.

②宋伟，刘文奇.新时代巡视监督的内生演化与战略发展[J].河南社会科学，2019（6）.