我国台湾地区私立高校治理结构及启示

摘 要 我国台湾地区私立高校治理结构经历了从校长专制、政府整治、民主之治到规范治理的演变，相应成熟丰满。为祖国大陆修缮民办高校治理结构带来启示：依规构成民办高校治理结构的根本性前提;科学建构董事会构成民办高校治理结构的关键;完善董事会校长监事会分权制衡构成民办高校治理结构的整体;强化监督构成民办高校治理结构的重要保障。

关键词 私立高校 治理结构 启示

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目《豫台两地民办治理结构比较研究》（项目编号：2015BJY030），河南省软科学研究计划项目《海峡两岸民办治理结构比较研究》（162400410501）。

作者简介：王继风，郑州商学院副教授，台湾育达科技大学访问学者，研究方向：民办高校法人治理、民法学与民事诉讼法法学。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.076

一、我国台湾地区私立高校治理结构的演变

（一） 校长专制期（1949-1980）

1949年，国民党当局溃至台湾后，既要控制思想，又不得不培养人才以发展经济，对私立高校采取了宽严相济的扶持政策。这一时期，私立大学由0所增加到7所 ，东吴大学、辅仁大学、静宜大学等得以“复校”，淡江大学等得以创办。在治理结构上，实行董事会领导下的校长负责制，沿用校、院、系三级管理体制，设置校务会议、院（系）务会议，保留了教务处、训导处、总务处、行政会议、教务会议等机关。由于对董事会成员的身份没有限制，由于校务会议、院（系）务会议等均在校长的主持下进行，也由于教务、训导、总务、院（系）单位主管、教员等人事权均由校长任免，导致校长独断专制，董事会与校长的“裙带”关系异常明显，学校治理演变为“家族管理”。

（二）“政府”整治期（1980-1996）

前一时期，由于校长的专制，导致学校师资奇缺、資源短缺、行为不规范、办学质量低的问题凸显，遭到了社会的广泛抨击。迫于形势的压力，台湾地区教育主管部门不得不解决私立高校存在的问题，不做量的扩充，只做质的改善，十六年时间只增加1所大学， 修缮了台湾地区有关私立高校不合时宜的有关规定，私立高校在性质上属财团法人，确立了董事会的设立、构成、职权等规则，创设了“董事会、校长与校务会议、监察人”分权制衡的治理结构，细化了学校内部行政、学术单位主管，由具备教授资格的人员担任的规定，赋予了教授评审教师的聘任、升等、解聘等一定的人事权限。为院（系）务会议，也为教授学术权力提供了组织上保障，一定程度上遏制了校长滥用权力的可能。

（三）民主治理期（1996-2005）

经过整治多年后，台湾私立高校的治理结构逐步规范化。仅1997年一年就新办10所大学，使私立大学增加到18所，首次突破公立学校的数量，到了2005年达到48所。 适逢现代民主政治化进程的影响，台湾政界知名人士蒋经国先生开放党禁报禁，解除“戒严令”，人民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威、迁徙、宗教信仰的自由，变专制治理为民主治理。校园民主、教授治校的理念在私立高校大行其道，使私立高校治理结构适也发生了相应的变化。1994年修订的“有关台湾地区大学规定”第1条： “大学享有自治和学术自由之宗旨。”为私立高校的民主治理与教授治校奠定了规范依据。校务会议为校最高决策机构。台湾地区私立高校内各种委员会通过票选或者推举方式产生，校、院、系三级主管从教师中直接普选产生，校内诸多委员会逐步纳入了老师及学生代表，建立了教师及学生申诉制度，较好地维护了教师及学生的权益。校、院、系三级机关既是本部门的最高决策机关，又是服务机关。

（四）规范治理期（2005-至今）

2005年修订的“台湾地区大学规定”：重新界定了董事会、校长与校务会议、监察人的职责，删去了校务会议为校最高决策机构的条款，强化了董事会、校长的职权。2008年修订的台湾地区私立学校规定：对私立高校在招生、课程、组织设立、管理权限等也给予了更大的下放;变人事、财务线型治理为三角型治理，增加了监察人制度、内部稽核制度、信息公开制度等内部控制制度，使得私立高校的人事、财务制度的进一步规范、公开、透明。

二、我国台湾地区私立高校治理结构的现状

（一）董事会

董事会为台湾地区私立高校的决策机关。

1.董事资格。“台湾地区私立学校有关规定”的第15条-第19条、第23条、第25条分别规定了担任或限制担任董事的资格。如：为保证教育权掌握在懂教育善管理专业人员手中，规定研究高级教育资格的专家学者担任董事不得少于董事会成员的1/3;为防止教育权旁落非台湾人之手，非台湾人担任董事不得超过董事会成员的1/3并不得担任董事长;为防止行政权干预学校，规定主管教育的公务员或具有监督职权的公务员不得兼任董事;为防止“家族垄断”控制学校，规定董事间有配偶者和三亲等以内血亲或姻亲关系者，担任董事不得超过董事会成员的1/3;为保证教育的专业化、精细化，规定学校职工和学生不得担任本校或外校的董事。

2.董事会成员名额。董事会成员名额过多不易形成一致意见，过少易产生“专制”。经历史与现实境内与境外实践证明董事会成员一般为7-21人为宜。

3.董事会职权。董事会职权有：选聘或解聘董事、校长;筹措经费;基金管理;财务监督;审核校务报告和学校的重大事项;但是董事会应尊重校长的行政权，不可僭越，越俎代庖。

4.董事会运转。“台湾地区私立学校有关规定”的第27条-第29条规定：董事会议每学期至少举行一次。没有上限次数规定。每次会议由董事长召集，董事长为主持人，当董事长不能召集举持会议时，可以由董事会推选董事一人主持;当董事会逾期或连续两学期不能召集会议时，由主管教育行政机关依职权指定董事召集;每次董事会议召开，董事一般应亲自参加不得委派，除非法定事由;会议讨论重要事项。

（二）校长

校长是私立高校的行政机关。董事会的代理人，在董事会的授权范围内开展工作，对内负责大学的治理，对外代表学校沟通协调，品学才情杰出者，方可堪当此任。是大学文化的引领者、创造者，人生的导师、精神家园、灵魂寄托之所在。台湾地区的有关大学及私立学校规定了校长的任职资格、遴选、职责、权力运转。

（三） 校务会议

“台湾地区大学有关规定”的第15条-第16条：校务会议由校长、副校长、教师代表、学术与行政主管、研究人员代表、职员代表、学生代表及其他有关人员代表构成，教师代表人数不得少于全体会议人员之1/2，而教师代表中具备教授或副教授资格者，又不少于教师代表人数之2/3为原则。校务会议召开，每学期至少一次，多者不限。由校长召集主持会议并讨论：学校发展规划，规章制度，机构设立，质量评估，会议提案和校长提议事项等。会议实行多数决，校长也只有一票权利。

（四） 監察人

由于每一个人拥有权利都有滥用权利的可能，也由于台湾私立高校曾发生过系列买卖席位掏空财务弊案，台湾地区大学、私立学校和民事的有关规定：私立高校必须设置监察人，对私立高校的人、财、物实施监察，进行监督，监督主体主要为主管教育行政机关和社会名流、专家学者，功能在于监督私立学校董事会、校长规范使用权力，不得滥用权力。

三、我国台湾地区私立高校治理结构的启示

（一）依规构成民办高校治理结构的根本性前提

台湾地区私立高校治理结构演变表明：专制之治、政府整治不仅治理不了私立高校，而且会严重阻碍私立高校的发展，1950- 1996年，四十七年时间只增加到8所大学 ;民主之治同样治理不了私立高校，1997年，一年时间增加了10所高校，表象上红红火火、热热烈烈，实则乱象丛生、危机四伏;只有依规才能从根本上治理民办高校。自2005年至2017年台湾地区私立高校达到219所， 其治理与发展始终规范有序，态势良好。祖国大陆民办高校自改革开放后才又重新起步，成就很大，问题不少，如：侵占学校资金、侵害教师权益等。解决问题的根本性前提是必须依据《民办教育促进法》《民办高等学校办学管理若干规定》等规定完善民办高校的治理结构。举办人虽享有学校的治理权，但不再享有学校财产的所有权，需履行谨慎勤勉的义务，随意抽逃、挪用、侵占学校资金，情节严重者，有可能构成抽逃资金罪、挪用资金罪和职务侵占罪。坚决遏制张剑波随意抽逃挪用侵占学校资金赌博 以及刘玲患癌被开除事件的发生。

（二）科学建构董事会构成民办高校治理结构的关键

董事会为民办高校的决策机关。但是董事会建构有许多不同的做法。台湾地区私立高校董事会的“三个1/3”保证了私立高校董事会的建构多由专家学者组成，为私立高校公益化提供了组织上的保障。实践证明，台湾地区私立高校董事会董事依次为学者、专家、企业家、社会活动家、杰出校友。祖国大陆《民办教育促进法》第20条：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中1/3以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。”过于粗糙简陋，需要进一步完善董事会建构。

（三）完善董事会校长监事会分权制衡构成民办高校治理结构的整体

董事会享有最高的决策权，对学校负责并尊重校长的行政权。校长受聘于董事会，对董事会负责，享有私立高校的行政权。二者构成了决策执行的关系。校务会议是在校长主持下的实施学校重要事项的决策执行机关，实施委员会制不实施首长制，其价值在于促使校长行政权力的执行更加民主化、科学化、法制化而不专制化。既对校长行政权力的限制、监督，又充分调动校长、教职工积极性的制度。但是，董事会校长校务会议的决策执行监督是线性的，是上对下或者下对上的，是内部的，不可能从根本上监督校长或者董事会的。需要外部力量对董事会或校长实行监督。于是，主管教育机关和社会上热爱教育事业的专家组成的监察人制度便应运而生。“台湾地区私立学校有关规定”第四章第54条-第68条以专章15个条文规定监督，构成了决策权、执行权与监督权的分立制衡。但是，祖国大陆有些民办高校的董事会决策权校长执行权和监督权掌握在家庭成员中。

（四）强化监督构成民办高校治理结构的重要保障

每个人拥有权利都有滥用权利的可能，无论公权还是私权。“台湾地区的大学及私立学校有关规定”：均设立了监察人制度。“台湾地区大学有关规定”第5条规定对教学、科研、服务、辅导等办学质量实行自我评鉴和主管教育机关评鉴相结合的办法实施监督。“台湾地区私立学校有关规定”共81条，以专章15个条文近1/5的篇幅规定监督。这种监督是全方位的、系统的、有机的、整体的。

注释：

台湾教育主管机关统计处1950-2017年私、公立大学数统计表.

湖南高校创办人被指豪赌 银行行长追债无果自杀来源[EB/OL].环球网，2016-09-11 19：00：18.

卜春艳.澎湃新闻：兰州交通大学文博学院刘玲患癌被开除[EB/OL].2016-12-29 15：02.