国际学前教育发展政策趋向及启示

李志涛

一、引言

近年来，学前教育在全球范围内受到了极大的关注和重视，相关国际组织和主要国家进行了理念探讨、政策研究和实践推进。联合国教科文组织对全球幼儿保育和教育进行了积极的呼吁和推动，对世界幼儿保育和教育状况开展评估监测，于2010年9月在莫斯科举办了主题为“构筑国家财富”的首届全球幼儿保育和教育大会。经济合作与发展组织（OECD）自2001年至2017年发布了五份《强势开端》（Starting Strong）报告，对成员国的早期教育与保育进行了比较，提出了扩大早期教育机会、确保公平、提高质量的行动建议。分析近年来重要国际组织（联合国教科文组织、OECD、世界银行、欧盟）发布的报告和主要发达国家（OECD国家，主要是是美、英、法、日等）的学前教育政策与改革措施，梳理并提炼当前国际学前教育发展的政策趋向，可以为我国学前教育发展提供参考和启示。

二、近年来主要发达国家

学前教育发展的政策趋向

虽然世界上绝大多数国家没有将学前教育纳入义务教育体系，但各国普遍认识到学前教育能显著促进儿童社会性、情感、语言、基本认知技能以及身体和动作的发展，改善儿童入学准备状况，为其一生的发展奠定良好的基础。近年来，重视发展学前教育已成为全球共识，主要发达国家的学前教育发展呈现出以下政策趋向。

1.将学前教育纳入学制系统或义务教育体系

鉴于学前教育的重要性，一些国家将学前教育纳入义务制范畴，从而确立其相应的法律地位。根据2007年《全民教育全球监测报告》，有30个国家实施特定形式的义务制学前教育，到2011年时增加至35个。联合国教科文组织发布的《2017—2018全球教育监测报告》显示，目前全球1/3的国家立法规定提供至少一年的免费学前教育，21%的国家提供一年的义务学前教育。其中，美、英、日等国都将学前教育纳入学制系统的第一阶段;法国将从2019年秋季学期起，将学前3年教育全面纳入义务教育体系。联合国教科文组织认为，将学前教育纳入义务制范畴是重视学前教育的一个强烈政治信号，能推动形成普遍可以获得的學前教育。2015年，世界教育论坛发表的《仁川宣言》提出，“鼓励提供至少一年高质量的免费和义务学前教育，让所有的孩子都有获得高质量儿童早期发展、看护和教育的机会”[1]。国际上一种普遍的观点是，义务教育向下延伸更能促进公平，应分阶段将学前教育纳入义务教育。由于学前教育的特殊性，很少有国家将学前教育全面纳入义务教育范畴，更多的是将学前一年教育纳入学制系统并提供免费教育。

2.积极推进3岁以下儿童的早期教育服务

通常各国将3岁至小学入学前规定为学前教育阶段，将3岁儿童入园率作为衡量学前教育普及水平的一个重要指标。随着国际上对儿童早期教育与保育重要性的认识不断提高以及早期教育需求的扩大，一些国家积极面向3岁以下儿童开展早期教育与保育服务。如OECD成员国普遍立法规定确保儿童获得支付得起的、高质量的学前教育与保育。根据OECD发布的《强势开端2017：OECD早期教育与保育关键指标》报告，2005—2014年，OECD国家3岁以下儿童保育服务注册率提高了8%;2014年，OECD国家平均有1/3的3岁以下儿童注册正规儿童保育服务;欧盟国家3岁以下儿童的早期教育参与率较高，其中北欧国家达到50%以上，丹麦甚至达到了83%;丹麦、芬兰、瑞典等国的早期教育均从1岁开始[2]。OECD发布的《2017教育概览》显示，2015年OECD国家2岁儿童的保育服务注册率平均达到39%，其中丹麦（91%）、冰岛（95%）、挪威（91%）超过了90%，英国为44%，法国为12%[3]。

近年来，法国的学前教育改革重点从3至6岁儿童转向推进2至3岁儿童入园，尤其是推进教育优先区的低龄儿童入园，以促进教育公平。2013年6月颁布的《共和国学校重建导向与规划法案》提出了促进学前教育发展的目标，即从2014学年起，经过较长时期的努力，将2至3岁儿童入园率提高到30%[4]。2016年4月出台的《推动3岁以下儿童入园行动》提出，到2017年，将欠发达地区3岁以下儿童入园率提高到30%，其中重点教育优先区提高到50%。

日本近年来的早期教育改革重点聚焦“保育”机会，解决“入托难”问题。2015年4月出台的《儿童·育儿支援新制度》规定，加大普及融合了幼儿园、保育所的“认定儿童园”;新增四类面向0～2岁儿童的托幼设施，减少“待机”儿童数量。2017年发布的《育儿安心计划》提出了推进容纳19名以下儿童的小规模保育服务、在保育资格人员家里进行托儿看管的“保育妈妈”服务以及扩大接收2岁儿童的幼儿园数量等措施。

3.扩大学前教育免费的对象和范围

世界上许多国家和地区对学前教育实行积极的免费政策，通过强化政府的主导责任，减轻育儿家庭参与学前教育的财政负担，有力地保障适龄儿童特别是特殊幼儿平等接受学前教育的权利，促进了本国和本地区学前教育的普及和公平[5]。在主要发达国家中，法国是实行学前教育完全免费的国家;英国进入21世纪后正式为全国3～4岁的幼儿提供每周12.5小时的免费学前教育;美国将学前一年教育视作基础教育的第一阶段并实行免费政策，各州一些实施学前教育的公共托幼机构还为幼儿提供每周2天或更长时间、1～2年不等的免费教育;日本没有实行全面或某个年龄段的学前教育免费措施，而是采取不同程度和形式的补贴政策[6]。

近年来，许多国家和地区积极扩大免费学前教育的受益对象和范围，加大财政投入，使越来越多的适龄幼儿受益于免费学前教育。例如，英国从2010年起，将学前教育免费的时间从原来的每周12.5小时延长至每周15小时，将免费的对象由工薪家庭的3～4岁儿童扩大到部分处境不利家庭的2岁儿童;2016年3月16日通过的《儿童保育法案》（Childcare Act 2016）又将免费保育时间增至原来的两倍（即每年超过38周、每周30小时），为工薪家庭每年节省大约5000英镑的儿童保育费用。美国近年来启动了全国性的大型学前教育项目——“提前开端计划”（Head Start）和“早期提前开端计划”（Early Head Start），两个计划均面向处境不利幼儿群体，由联邦政府投入经费，为符合项目准入资格的3～5岁幼儿提供免费教育;2013年2月又推行“所有儿童的幼儿园”（Preschool for All）项目，为年满4岁、来自中低收入家庭的儿童和残疾儿童、无家可归儿童、移民家庭儿童和非英语母语家庭儿童免费提供为期1年的全日制教育[7]。2017年4月，纽约市正式推出“3岁及以上儿童免费学前教育计划”，为全市所有3岁及以上儿童提供免费的高质量的全日制早期教育[8]。近年来，日本政府逐步推出幼儿教育免费化的相关举措，并逐年扩大实施范围，到2016年实现了部分贫困家庭、低收入家庭的免费幼儿教育。2017年11月，日本政府发布了“育人革命”政策的实施计划，决定到2020年在全国实现3～5岁的所有孩子全部免费上幼儿园和保育园;同时，对免除市民税的家庭（年收入不满250万日元的低收入家庭）中0～2岁幼儿也实施免费入园计划[9]。法国、以色列、墨西哥、葡萄牙和瑞典为所有3至6岁儿童提供免费的学前教育与保育或早期教育。

4.推进儿童早期教育和保育的一体化

近年来，在国家和国际层面越来越重视构建一体化的早期教育与保育服务。一体化的早期教育与保育是指所有幼儿（0岁至小学入学前儿童）就读于相同的早教中心，所有从业人员达到相同的教育与培训要求，保证服务于不同年龄段儿童的从业人员更加专业化，从而确保所有阶段儿童发展的连贯性。一体化的早期教育与保育服务消除了人为的年龄分组，可以确保制定统一的政策和目标，统筹早期教育资源，统一对各类服务的监管、拨款与人员配置，提供更加协调与目标明确的服务，消除早期教育机会与质量的差异。

各国际组织对早期教育与保育一体化给予了特别的关注和重视。OECD认为，早期教育与保育的二元状态会造成质量目标、经费来源、运营程序、监管框架、人员培训及资质方面的差异，带来儿童之间的知识差距和不均衡发展;而一体化的早期教育与保育更能提供高質量的服务，更有助于促进儿童的成长与发展，提高“上学准备度”，从而提高儿童今后生活的质量。联合国教科文组织认为，将早期教育和保育划归一个机构管理，有利于制定协调一致的总体政策、行政和资助框架，兼顾保育和教育的计划，更能提高儿童的认知能力。欧盟提出，0至3岁和3至6岁的阶段划分并没有任何科学依据。一些国家（如芬兰、瑞典、冰岛和挪威等）的早期教育与保育服务没有明确划分年龄阶段，而是面向所有学前儿童采取统一的服务提供模式，负责教育和保育的工作人员均具备相同的任职资格并领取相同的薪资。研究表明，整合了保育和教育服务的国家在以下方面更多受益：早期教育与保育政策更具连贯性;减少或者消除3岁以下和3岁以上服务的不平等;实现更有效的资源整合和分配;建立能够对义务教育产生影响的更强大的早期教育与保育体系。当前，越来越多的国家和地区开始构建一体化的早期教育与保育服务体系。

三、对我国学前教育发展的启示

当前，我国学前教育处于普及发展阶段，重点是满足适龄儿童接受学前教育的需求。自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以来，我国加大了发展学前教育的力度，各省市陆续出台了《学前教育三年行动计划》，使学前教育毛入园率从2010年的56.6%提高到2016年的77.4%。“全面二孩”政策实施后，预计短期内出生人口数量将快速增长，幼儿园学位存量不足与新的需求叠加将加剧“入园难”问题，所以未来一段时间内我国学前教育发展的任务仍然艰巨。此外，我国在普及学前教育的过程中，需要密切关注并借鉴国际学前教育发展的新理念、新政策、新实践，处理好学前教育发展过程中普及与质量、效率与公平的关系。不仅要加快发展学前教育，将学前教育作为构建整体国民教育体系的奠基工程，同时要建立公平的价值取向，使学前教育成为惠及全体国民的民心工程，促进社会和谐。基于对近年来国际学前教育发展理念和政策趋向的分析研究，得出以下启示和思考。

一是从人力资本积累和投资回报率的角度认识学前教育的重要性，确立学前教育相应的法律地位。长期以来，囿于经济承受力以及对学前教育重要性认识的不足，学前教育在我国教育体系中的法律地位还未予以确立，致使学前教育发展处于相对滞后状态。但这种状况在近年来有所改变。随着我国经济的快速发展以及社会对学前教育需求的增长，政府将学前教育作为教育事业的重点推进领域。目前，我国学前教育的法律地位尚未正式确立，但教育部已明确要推进学前教育立法，通过立法明确各级政府和有关部门发展学前教育的责任，加强对幼儿园的监管。政府和社会各界应从人力资本积累和投资回报率的角度认识学前教育的重要性，将学前教育作为教育发展的优先领域。国家应通过立法确立学前教育相应的法律地位，同时细化各级政府发展学前教育的任务和法律责任，建立学前教育经费保障机制，从法律层面保障和促进学前教育的发展。

二是实施针对贫困家庭和弱势群体的学前教育优惠政策，分步推进免费学前教育。学前教育公平是教育起点的公平，有质量的学前教育有助于弱势家庭儿童打破贫困的代际循环，促进社会公平与稳定。世界主要国家和地区在推进免费学前教育的过程中，均将弱势群体作为优先关注对象，切实保障弱势儿童平等享有学前教育的机会。我国学前教育普及到一定阶段后，应逐步推进免费学前教育。其一，以贫困家庭和特定人群为对象，以政府专项的形式，实施针对低收入家庭和弱势群体的学前教育项目，如对贫困家庭儿童和残疾儿童的学前教育实行一定程度的补贴（如发放育儿劵）或免费政策。其二，在学前教育基本普及并且财力允许的情况下，应扩大学前教育免费的对象和范围，对学龄前儿童实行一年的免费教育，再分阶段延长免费年限，最终实现学前3年教育免费的目标。

三是重视3岁以下儿童托幼服务，构建0～6岁一体化的早期教育和保育服务体系。近年来，随着对儿童早期教育与保育重要性认识的不断提高以及家庭育儿需求的扩大，许多国家的早期教育起始年限出现下移的趋势，注重面向3岁以下儿童开展早期教育与保育服务。大多数OECD国家把儿童早期教育与相关社会福利政策、就业政策、家庭政策等改革举措结合起来，通过发展早期儿童教育和保育服务，解除家长看护子女的后顾之忧，使女性兼顾工作和家庭责任成为可能，从而扩大劳动力市场参与，提高就业率，促进经济繁荣。我国在“全面二孩”政策实施的背景下，育儿家庭特别是“双职工”家庭的幼儿看护压力增加，社会对0～3岁婴幼儿托幼服务的需求大大提高，而现有的社区早教点、早教基地等无法满足育儿家庭对幼儿照料的需求。我国在大力发展3～6岁儿童教育的同时，还应积极开展0～3岁婴幼儿教育和托幼服务。一方面，要充分利用并拓展现有幼儿园资源，依托幼儿园开设3岁以下托幼班，构建0～6岁一体化的托幼和学前教育服务体系;另一方面，要积极探索多种托幼模式，建立以社区为依托的0～3岁婴幼儿教育和服务网络。

四是确立政府发展学前教育的主体责任，进一步加大公共财政支持力度，增加学前教育经费投入。学前教育财政投入是一个国家学前教育发展的基础和保障。国际上衡量一个国家或地区对学前教育财政投入努力程度的指标有：国家或地区的学前教育支出占GDP的比例;学前教育生均年支出;学前教育公共财政投入占总投入的比例。OECD发布的《2017教育概览》显示，2014年OECD国家的学前教育（包括早期儿童发展和小学前教育）支出平均占GDP的0.8%，学前教育生均年支出平均为8858美元，学前教育公共财政投入平均占学前教育总投入的82%[10]。我国自2010年印发《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》以来，各地加大了发展学前教育的力度，使学前教育的经费投入有了大幅度增长，但与主要发达国家相比仍有较大差距。2014年，我国学前教育投入占GDP的0.09%，学前教育生均经费为707美元，学前教育公共财政投入占总投入的41%[11]，与OECD国家相比差距显著。这反映出政府在学前教育投入上的力度不足。因此，我国各级政府要进一步加大学前教育经费投入，建立学前教育经费保障机制，逐年提高学前教育支出占GDP的份额，提高公共财政投入占学前教育总投入的比例，从而切实担负起发展学前教育的主体责任。

五是在普及的同时实现学前教育高质量发展，重点提高师幼比和师资水平。发达国家在基本满足幼儿早期教育需求后，将更多注意力集中在提高质量上。研究表明，除教师的专业素质和工作态度外，“师幼比”和“教师学历资格”是衡量早期教育质量的重要监测指标。《2017教育概览》显示，2015年OECD国家的师幼比（教师中不包括非教学人员）平均为1∶13，其中欧盟22国为1∶11[12]。《2016中国教育统计年鉴》显示，2016年我国学前教育在园儿童（包括附设班）共计4413.86万人，学前教育专任教师223.2万人，“师幼比”为1∶19.8，低于2015年OECD国家师幼比的平均水平，更低于欧盟22国水平。由于“全面二孩”政策的实施，未来几年内幼儿入园人数将持续增加，并将加剧学前教育师资缺口。因此，我国在普及学前教育的过程中，一方面要加大学前教育师资培养力度，逐年补充学前教育师资;另一方面要采取有效措施，提升学前教育教师的专业素质和水平，包括制定学前教育教师资格标准、建立教师培训制度、提高教师的学历水平、加强师德建设、提高教师的工资待遇、改善工作条件等，吸引、培养并留住优秀教师。

参考文献

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[8]周京峂.美国：纽约推出“3岁及以上儿童免费学前教育计划”[J].上海教育，2017（10）：37-39.

[9]万景路.顶着财政赤字推广幼儿园全免费，日本政府疯了吗？[DB/OL].https：//www.jiemodui.com/N/90227.

[11]霍力岩，孙蔷蔷，陈雅川.中国与OECD 国家学前教育发展的比较研究[J].基础教育，2017（3）：21-30.

（责任编辑   张慧籽）