地方政府制度再生产的内部机制

摘要：通过对台州市网格化管理制度发展演化过程进行讨论分析，研究网格化管理实施、推广与调适过程，发现地方政府的制度再生产因上、下级政府内部彼此互动而产生;就下级政府而言，其制度再生产的能力实质上是压力型体制传导下的创新力、政绩观念激励下的自动力、化解矛盾驱使下的执行力。这种互动过程中的“制度再生产”，不仅能够解决当前社会突出问题，而且也构成了中国社会治理体制创新的活力源泉，成为地方政府内部制度创新的新机制。

关键词：地方政府;制度再生产;内部机制

中图分类号：D67    文献标识码：A    文章编号：CN61-1487-（2019）09-0048-03

网格化管理是近年来我国社会管理制度创新的重要成果，浙江省舟山市于2009年开始实施“网格化管理、组团式服务”，短短三年，基层社会管理成效显著，2011年浙江省发文学习“舟山经验”。台州市自2012年开始实行网格化管理，随着社会经济迅速发展，外来人口大量集聚，人口、城市治安等新的管理问题也随之不断增加。2016年12月台州市开始实施全科网格管理，从人员安排、问题处理、数字平台等多方面进行制度创新。本文试图通过对台州市网格化管理制度发展演化过程讨论分析，研究制度本土化过程中蕴含的“再生产”的具体机制，从而呈现地方政府内部制度创新的新机制。

一、制度推廣中的基层困境

2012年，在浙江省的统一部署下，台州市政府开始将网格化管理向各县（市、区）推广，但这项制度在自上而下推广过程中也面临着属地管理的困境，具体表现为：

（一）从纵向看，管理层级增加导致运转效率低下

2012年网格化管理实施之初，按照浙江省统一部署，台州市以社区或村为单位划分为一个网格。我国基层社会治理主要由乡镇（街道）—村（社区）两级组织来完成，网格化管理实际上是在不改变原有社会管理层级的基础上，增加了“网格”这一管理层级。而且网格化管理目标的实现依赖于党政资源的下沉，网格员队伍大多由党政机关公职人员及村、社区干部担任。网格员本身就来自于上个层级的行政人员，网格化管理的实施就是将行政人员的责任细化，定人定岗定责。但是，除了网格任务，行政人员本职工作繁多，根本没有足够的时间巡查网格并及时上报问题。因此，当时网格员的作用并没有得到充分的发挥，运行到后面几年导致网格人员只是“挂挂名”，网格治理走走形式。

（二）从横向看，多部门处置导致问题难以解决

网格化管理的实施在一定程度上实现了“发现问题”的功能，但对于基层社会治理来说，仅仅“发现问题”是不够的，最重要的是解决问题。很多问题必须要很多部门的合作参与才能有效解决问题。比如说违章搭建、出租房综合整治等，需要乡镇（街道）、综合执法、公安派出所联合执法;再比如道路交通整治，需要公安交警、综合执法联合。但是承担解决问题职能部口之间的不协调问题非常严重，而这些执法队伍之间也存在各自为政的现象，缺乏有效的整合，甚至一些管理难题职能部口之间仍旧互相推诿，快速回应问题和解决问题的愿望不容易实现。

（三）从历史看，流动人口集聚导致管理难度加大

台州市民营经济发达，产业多以“低小散”为主，全市流动人口约194.12万人，“十三五”期间以每年3万左右的数量净流入。流动人口激增衍生出一系列问题：一是人口管理。流动人口大量集聚，个别村落不可避免出现了人口倒挂现象，因而在医疗、教育、卫生等公共服务领域，当地居民与外来人员产生严重冲突。二是城市管理。外来人口的增加，为了谋求职业以及满足外来人口生活需求，流动摊贩集聚，道口路边随意摆摊，导致交通拥堵;无证经营、食品黑作坊等又给市场监管带来困扰。三是安全管理。全市影响群众安全感的侵财类案件高发，黄赌毒等治安问题屡禁不止，大量的出租房还给消防治安带来很大难题。

二、制度调试与地方政府再生产

2016年12月，台州市政府重新启动网格化管理，组建了专职网格员队伍，通过一系列措施对制度加以调试和“再生产”，实现全科网格管理，取得了良好成效。

（一）全科网格管理运行特征

1.技术与机制支撑下的精细管理

（1）打破壁垒，整合资源。全科网格借助现代技术采集信息的方式进行社会治理，采集的信息越充分、精细，就越有利于管理。主要做法有：一是整合“天网”。以平安建设信息网为骨干，将其与12345政务咨询投诉举报平台、公安110指挥中心平台进行有效对接，搭建统一的社会治理信息前端采集平台，一部门录入，多部门共用。二是整合“地网”。将环保、食药、安监、综合执法、农林、消防等涉及基层社会治理的部门工作全部纳入网格，一次录入多方共享。三是整合“人网”。全面梳理整合安全员、市场监督员、流管员等村级各类协辅人员，通过“一员多用”的操作模式，变专科网格员为全科网格员。在日常工作中，紧密结合“五水共治”“治危拆违”“多城同创”等中心工作，以提高基层网格服务保障中心工作的能力和水平。

（2）多方共治，问题清零。全科网格管理发现问题靠“网”内，解决问题靠“网”外。网格员大多不具备行政执法主体资格，在工作中只充当“移动探头”的角色，因此全科网格管理最终还是需要依靠上级业务主管部门。为了使全科网格管理取得最大成效，台州市根据属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，建立健全了业务主管部门网上网下联动处理机制，并推行任务清单、责任清单、追责清单“三张清单”制度，压实工作责任，做到措施即时落地、问题限时清零。在网格员上报的信息时限方面，省里要求2天内受理、7天内办结，台州市通过红黄牌督办机制，实现1天内受理、5天内办结。

2.公众参与下的“实”格打造

（1）落实报酬制度。落实专职网格员的报酬，是全科网格管理由虚变实的关键。台州市为了做实网格，要求各县（市、区）财政每年安排专项经费，2017年全市共安排网格化管理专项资金2.01亿，按每个网格3万元标准下拨，确保专职网格员有固定的薪酬保障。台州市网格员平均每月基础工资2200元，并将专项经费的20%通过以奖代补的形式发放，以调动专职网格员队伍的积极性。专职网格员年终考核分为优秀、良好、合格三档，分别按照120%、100%、80%的比例设定年度考核奖金，考核优秀的网格员年薪可达5—6万元。

（2）明确责罚制度。专职网格员的日常工作主要有三类。一是信息采集，具体体现为“一心两翼”，以人员管理为中心，以案事件、隐患点为两翼。二是定期巡查，专职网格员日常“两巡查”，即每日巡查2次，每次2小时以上。三是联动处置，专职网格员对网格内能解决的问题要当即解决，不能解决的问题要及时上报，上级部门要协调解决，依托各类社会力量化解矛盾。另外，由各县（市、区）具体负责专职网格员星级评定，根据星级评定结果，发放专职网格员年度考核奖。同时，对于优秀的专职网格网，优先发展党员，培养鼓励进入村“两委”班子。对连续未达“星级”的给予通报批评、扣发工资或者直接辞退等处分。

（二）全科网格管理制度再优化

自全科网格管理启动以来，网格员除了乡镇（街道）下沉的任务，还有多个部门下达的职责，管理内容逐渐放大。另外，网格员毕竟不是专业技术人员，一些专业性、业务性的信息采集工作，很难采集到位。针对以上问题，台州市综治办再次下发文件，对全科网格管理进行优化。

1.严把职责定位

全科网格不是全能网格，为了进一步厘清网格员的职责，台州市明确专职网格员“两张清单”，各县（市、区）根据当地实际情况，梳理出网格员100项“工作清单”，作为“日常作业”，要求网格员对照清单抓好落实。同时，列出专职网格员职责清单，形成履职尽责的工作自觉。另外与相关部门协调商定入“格”项目，专业性、业务性的信息采集任务出“格”，而与平安、综治、维稳、服务相关的信息采集入“格”，确保专职网格员轻装上阵，高效履职。

2.提高身份认同

专职网格员履行的是公职，但是没有享受公职人员的地位和待遇。角色得不到自我与居民的认同，自我不认同主要对工作内容与收入不相符、工作和地位不相稱的不满[1];居民的不认同是对其工作辛苦不认同，面对事无巨细的网格工作，跑断腿磨破嘴，一些群众不支持、不配合。因此，台州市加大宣传力度，利用新媒体、网络平台等宣传专职网格员，提高群众对专职网格员身份的认可度。

（三）全科网格制度认可及推广

自2016年12月台州市开始推行全科网格管理，成效显著。2017年1—12月份，台州市衡量社会平安稳定的重要指标均保持持续向好，全市刑事立案数同比下降39.36%，“两抢一盗”案件立案数同比下降46.68%，火灾事故同比下降18.32%，交通事故同比下降25.53%。对于台州市来说，选择全科网格管理是压力体制下的迫不得已，也是解决属地问题的崭新尝试。该制度的核心创新就是建立专职网格员队伍，将空网变成实网。台州市领导将此项制度创新向上级政府反馈与传递，得到了上级领导的肯定和批示，上级政府以召开现场会的方式，向全省推广台州市经验。

三、地方政府制度再生产的多重逻辑

台州市组建了专职网格员队伍，实行全科网格管理，对政策实行“再生产”，此项创新是市级政府领导者基于多方面原因作出的选择。从台州市的实践经验及规律来看，地方政府制度再生产存在着以下内在逻辑。

（一）压力型体制传导下的创新力

我国是“压力型”行政体制，各级地方政府自下而上要逐级对上负责，上级的政策目标、评价问责对下级的激励直接相关。基层政府迫于压力要完成上级政府的考核目标，听从上级政府的指挥棒来选择行为偏好[2]。我国目前正处于社会转型期，社会矛盾和风险高发，那么“平安建设”就成为上级政府考核的重要工作。从近几年台州市的实际发展情况来看，随着“五水共治”“三改一拆”、出租房消防安全整治等工作的推进，基层社会内部矛盾引发群众的不满和投诉，两者相互作用给地方政府的“平安建设”带来很大的压力。在事事都强调“追责”的大背景下，地方政府会寻求能够控制属地社会或解决矛盾的有效手段。网格化表现出的强大管控功能，迎合地方政府基层社会治理“源头治理”“及时灭火”的需求。但基于网格化管理在台州市出现的“水土不服”的情况，台州市政府及时调整政策，组建了专职网格员队伍，做强做实网格。

（二）政绩观念激励下的自动力

影响地方政府领导者制度再生产的一个重要因素就是中国政治体制的考核升迁制度。地方领导者有政绩需求，这是制度再生产的内在驱动力。台州市作为下级政府，对于上级政府的文件和指示必须被动接受，但是下级政府在实践中最清楚地方社会内部存在的问题，因此，下级政府对制度进行再生产使制度最大程度上符合当地实际。台州市在实践中发现，网格化管理目标的实现依赖于党政资源的下沉，这样既浪费了大量的行政资源，又造成网格运转低效，甚至使网格化沦为“空网”。基于此问题，台州市招聘专职网格员，吸纳社会资源参与全科网格管理，并且打造职业化队伍。在“自做文章”政绩观的驱使下，地方政府寻求自我创新，通过会议、发文等方式推广制度，并把创新成果以专报的形式向上传递。上级政府对其做法的接纳和肯定，是促使地方政府不断改善制度、改进管理的自动力。

（三）化解矛盾驱使下的执行力

加强社会治理，重点在基层，难点也在基层，转型期社会流动性、多元化的增加，基层政府治理复杂性随之提高。就台州市而言，外来人口逐年增多，治安、消防安全、道路交通等一系列城市管理问题随之增加。同时，我国基层管理呈现出条块分割的状态，基层政府难以协调专业部门合作解决问题，经常发生部门之间推诿的事情。据此，台州市在全科网格管理中打破壁垒，整合网络，合并人员，同时根据属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，建立快速回复和处理问题机制，确保入网格问题及时化解。对于地方政府而言，社会矛盾的化解不能仅仅依靠引导和控制，必须通过协调合作、并且建立新制度来处理属地社会问题。行动主体的制度创新是基于问题解决而必须发展新的管理方式。

四、结语

本文通过分析研究网格化管理实施、推广与调适过程，发现地方政府的制度再生产因上、下级政府内部彼此互动而产生。上级政府推广一项制度，下级政府在接纳过程中对该制度进行“再生产”，下级政府将“再生产”的成果向上级传递，上级政府接纳了创新结果，并将新制度推广到其他下级政府。比如网格管理，2011年8月浙江省发文学习舟山经验，2012年台州市正式开始实施网格化管理，制度本土化过程中遇到困境。基于上级压力、属地管理困境、地方政绩需求，2016年12月台州市政府对网格化管理制度进行“再生产”，组建专职网格员队伍，实行全科网格管理。此时的网格化管理已经不同于舟山的网格化管理经验，而是独属于台州市的制度创新。台州市政府又将此项制度创新向上传递，受到上级政府的肯定，上级政府并通过开现场会的方式将新制度推广到其他下级政府，也就是说台州市的全科网格管理是在上下级互动中完成的，呈现出“制度引入—制度推广—制度调试和再生产—制度传递”这样一个过程。而后，其他下级政府基于地方性原因对该创新进行“再生产”，并将新的创新向上传递，上级政府又再一次吸纳、整合并推广，从而构成了一个动态往复的互动过程。这种互动过程中的“再生产”，不仅能够解决当前社会突出问题，而且也构成了中国社会治理体制创新的活力源泉。

参考文献：

[1]何瑞文.网格化管理的实践困境[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2016（1）.

[2]孙柏瑛，于扬铭.网格化模式再审视[J].南京社会科学， 2015（4）.

[3]刘安.网格化社会管理及其非预期后果：以N市Q区为例[J].江苏社会科学，2014（3）.

[4]竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府到网格化管理”[J].公共行政评论，2012（2）.

[5]何海兵.城市社区体制改革的历程与困境分析——以上海为例[J].华东理工大学学报（社会科学版），2012（3）.

作者简介：张巧巧（1985—），女，汉族，浙江省台州市人，助理讲师，单位为中共台州市黄岩区委党校，研究方向为社会发展和管理。

（责任编辑：冯小卫）