新中国成立七十年来我国社会治理的回顾与思考

黄新根

[摘要]从历史维度来看，新中国成立七十年来，我国的社会治理经历了三个阶段和三种主要模式的演变，即从社会管制到社会管理，再到社会治理，每次不同模式的演变都对社会发展产生深远的影响。站在新时代新的历史方位上，面对社会发展不断涌现出的新问题，要加强和创新社会治理必须始终坚持和加强党的全面领导、加强社会治理制度建设、推进社会公平正义、维护社会稳定、优化社会结构和提升政府公信力，以适应新时代社会治理改革的迫切要求。

[关键词]新中国成立七十年;社会治理;依法治国

[中图分类号]D669   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2019）08-0026-04

一、新时代中国的治理体系

我国的社会治理不是一个孤立的环节，而是一项系统工程，是新时代中国治理体系的重要组成部分。这一在社会实践中积累起来的体系包括国家治理、社会治理、政党治理、全球治理、网络治理等五个方面。国家治理，即党的十八大以来强调的国家治理体系和治理能力现代化，涵盖制度创新、能力提升、模式变革等。社会治理，即社会领域的治理，与国家治理相对应。世界上包括马克思在内的许多思想家，都认为国家和社会是二元的，以市场为中心的平等、自由和协商的社会领域是政治国家的根基所在。从这个意义上说，社会治理是国家治理的基础，而国家治理是社会治理的导向。政党治理，即从严治党，依法执政。中国共产党处于领导核心地位，作为最高的政治力量，对一切工作进行领导，总揽全局、协调各方，并深深内嵌于现代社会治理结构当中。全球治理，即党的十九大提出的共商共建共享的全球体系，其指向是建立新型国际关系和世界新秩序。网络治理，即与国家和社会等实体现实空间相对应的互联网虚拟空间的治理，是社会治理体系中的一个新型治理领域。五个方面的治理针对不同的治理领域和空间，紧密契合新时代的发展需求，相辅相成，相得益彰形成了新时代中国治理体系。社會治理既是整个治理体系中的重要组成部分，又必然直接或间接的对其他各领域治理产生重要影响，其基础性、复杂性、可持续性决定了其在整个治理体系中的地位和作用，也决定了其在我国治理体系和治理能力现代化道路上的角色。

二、新中国成立七十年社会治理的历史变革

从历史维度来看，新中国成立七十年来，我国的社会治理经历了三个阶段和三种主要模式的演变，即从社会管制到社会管理，再到社会治理。

第一个阶段是社会管制阶段（1949年至1978年）。新中国成立初期，为了巩固新生的人民民主专政国家政权，我国开展了一系列政治运动和社会运动，主要以镇压敌对势力为中心。五十年代中期，党的八大提出大规模的急风暴雨式的阶级斗争已经过去，阶级矛盾已经不是社会主要矛盾。在1953提出了过渡时期的总路线——发展生产力和变革生产关系同时并举，1953至1958推行“一五”计划，开始计划经济的建设。但很快，这一政治判断就被阶级矛盾仍是社会主要矛盾的判断所取代，经济建设被以阶级斗争为中心取代，坚持以阶级斗争为纲被确定为党的基本路线。因而，在这以阶级斗争为纲的特殊历史时期，为与这一阶段的国情和社会基本矛盾相适应，我国社会呈现出“政府管制”的特点，国家权力渗透到社会经济政治生活的各个层面。国家与社会高度整合，呈现出国家与社会一体化特征，社会管制是其显著特征和重要的专政手段。

第二个阶段是社会管理阶段（1978年至2012年）。在结束“文化大革命”的动乱局面后，1978年中国社会进入改革开放的历史新时期，对社会主要矛盾的认识发生了根本转变，认为社会的主要矛盾不再是阶级斗争而是人民内部矛盾。但是，长期的国家垄断惯性导致社会尤其是基层社会自治能力不足，不得不依靠党委和政府对社会实施自上而下的管理。换句话说，国家通过公共权力对社会实行直接管理，社会事务基本都由国家来统一管理。

2004年，党的十六届四中全会明确提出了“社会管理”概念，并指出“加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新”。2006年，党的十六届六中全会强调“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。同时提出，坚持科学立法、民主立法，完善“推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”。社会管理概念，虽然仍然强调以国家为本位的权力管理，但却实现了从管制到管理的重大转变，释放了社会活力。

第三个阶段是社会治理阶段（2012年以来）。党的十八大报告沿用了“社会管理”概念，不同的是，内涵发生了变化，不仅体现为将“法治保障”纳入社会管理格局，将“四位一体”的社会管理格局变更为“五位一体”的社会管理体制，提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，把立法、执法、司法机关和法律服务组织及其法治活动作为社会管理体制不可缺少的重要组成部分，而且对五个要素的具体表述也有所改变。

党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制，提高社会治理水平”，对推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标作了重要部署，并且把创新社会治理体制置于国家发展战略的高度。“社会治理”这一新概念首次正式出现在党和国家的文献中，取代了过去“社会管理”的提法，正式将社会管理改为社会治理[1]。习近平总书记曾指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”党的十八届四中全会进一步凸显了法治在社会治理中的重要作用，提出“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”党的十九大报告在四大板块，九处提到了社会治理，并进一步提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”用“社会治理”代替“社会管理”是以习近平同志为核心的党中央治国理政理论的又一重大理论创新和实践创新 [2] 。

三、新时代加强和创新社会治理的思考

站在新时代新的历史方位上，回顾梳理新中国成立七十年来社会治理的历史变革，能为新时代社会治理提供了宝贵的经验和重要的启示。党的十九大报告充分肯定了我国近些年来社会治理方面取得的巨大成就，同时又明确指出我国当前社会治理还存在的具体问题，例如“社会矛盾和问题交织叠加”“国家治理体系和治理能力亟待加强”等，并将“加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定” 作为新时代中国特色社会主义思想的重要内容，并对“打造共建共治共享的社会治理格局” 作出新的部署 [1]。当前，我国社会治理总体上是好的，是有独特优势的，是符合我国国情和发展需求的。但是，还存在一些亟待改进和完善的地方，需要在创新社会治理方式上做出更多的努力。新时代对社会治理提出了更高的要求，所以在新的时代背景下面，如何有效地去防范社会风险、维护社会稳定、保障公平正义，我们就必须进一步深入思考如何加强和创新社会治理。

（一）加强社会治理制度建设

没有规矩，不成方圆。制度建设能为社会治理提供重要的保障，特别是法治建设对新时代社会治理有着非常重要的意义。党的十八届三中全会首次提出推进国家治理现代化以后，紧接着十八届四中全会首次以依法治国为主题，目的就是通过法律规章制度实现社会治理的法治化、制度化。党的十八届四中全会指出：“国家治理现代化首先是国家治理的法治化，核心是依法治国。”党的十八届四中全会更反复强调推进国家治理体系和治理能力现代化，必须立足和根本依托于法治中国的建设。党的十九大报告指出：“坚持全面依法治国，是加强和创新社会治理的重要保障，是新时代中国特色社会主义的本质要求。”

加强和创新社会治理必须加强制度建设，但有了好的制度，还必须提升制度执行力，制度的生命力关键在于执行。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。当前，我们还存在法规制度不够健全、不够完善的问题，但更应值得注意地是已有的法规制度并没有得到严格地执行 [3]。当前老百姓诟病的不是制度缺乏，而是制度执行不到位，有些制度没有落实，有些人钻制度的空子，导致有制度没制度一样尴尬。要坚持执行制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决做到令行禁止以维护制度的严肃性和权威性，使制度成为硬约束而不是“稻草人”“橡皮泥”[4]。提升制度执行力，首先要坚持程序正义。制度执行过程中，不仅要有程序，更要有正当程序。通过构建透明、中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开等要素，维护制度被执行人平等地享有权益。其次要树立规矩意识，坚持底线思维。执行制度，不能任意开口子、开先例，要守住法律的底线。我们在追求政治利益、经济利益和道德利益最大化过程中，一定要严守规矩，坚守底线。第三，要规范量化干部考核。人无考核轻飘飘，事无考核打折扣。加强考核才能增强制度执行的活力与动力。但干部考核一定要规范化，既要严肃干部作风问题，又要宽容对待多干实事的干部，党的十八届六中全会强调“为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责”。

（二）维护社会的和谐稳定

党的十九大报告指出：“加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。”社会和谐是新时代中国特色社会主义的根本要求和本质属性，是推进社会治理的前提条件。当前我国正处于新时代改革发展的重要战略机遇期，也处于社会矛盾多发期，社会的和谐稳定对推进社会经济发展、创新社会活力、提升人民幸福指数尤为重要，所以必须团结一切可以团结的力量，最大限度维护社会和谐稳定，以确保人民安居乐业和国家长治久安 [5]。

社会矛盾是影响社会治理的重要因素，加强和创新社会治理，必须防范和化解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。当前我国的社会矛盾和冲突，绝大多数是因为弱势群体缺少有效的利益表达机制所造成的。利益的多元化是当今中国社会的基本特征，矛盾冲突是利益和利益之间冲突而产生的。为防范社会风险，化解社会矛盾，必须建立充分的民意表达机制，将利益表达与社会稳定一致起来，构建正常的利益表达渠道，让弱势群体可以通过协商、谈判等正当的方式来维护自身的权益。新的稳定逻辑应该是依靠法治，通過依法治国，维护宪法法律所赋予的公民合法权利，通过保障公民合法权利实现社会利益的均衡，实现社会利益的均衡才能保持社会的稳定。强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，全面推进依法治国才是加强和创新社会治理的治本之策。

（三）推进社会公平正义

“理国要道，在于公平正直”。党的十九大报告明确提出，要“不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。公平正义，是社会主义应有之意，是社会治理追求的价值和目标。当前民众对社会公平正义诉求在不断提升，意愿在不断升级，维护自身权利意识在不断增强，从原来的“少有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，到现在的“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”[6]，这些都要求我们党在推行社会治理的同时，必须满足群众日益升级的公平正义的诉求。

推进社会公平正义，必须保证机会公平。机会公平，程序公平是公平正义的本质内涵。公平正义强调的是机会公平，只有机会公平才能最终实现结果公平。有人说民不患寡患不均，其实是民不患寡而患机会不均。事物的结果可能存在差异，但是机会一定要公平。正如朱熹那首诗，“问渠那得清如许，为有源头活水来”。 要保证公平正义，要从制度安排、制度设计、制度执行等源头上，保证人人都享有平等的机会，才能确保公平正义。 这才是公平正义的真正本质内涵，也是社会治理追求的价值目标。古人说：“处天下事，当以天下之心出之。” 只要秉持公心，以民为本，关注人民的呼声和诉求，走到群众中，用对话的方式与群众沟通，立足于为人民谋利益、取得人民的支持，社会治理才会达到“依靠天下人处置天下事”的境界，更富有实效，社会也会更加和谐。

（四）优化社会结构

新中国成立七十年来，特别是改革开放四十多年来，伴随着阶层的分化，我国社会结构发生了深刻的变化，社会治理的方式也发生了许多新的变化。我国这些年的社会流动性正在逐步降低，出现了很多的社会分利集团，或者叫“既得利益集团”，或者叫“权利跟市场相结合的权贵集团”，习近平总书记称之为“固化的利益藩篱”。李克强总理曾指出：“触动利益比触及灵魂还难，再深的水我们也得趟，别无选择。”一个正常的社会在市场经济条件下，它不可能没有阶层分化的，问题如何消除固化的利益藩篱，如何让不同的阶层之间能够和谐相处？阶层固化以后，社会不稳定的因素就会增加，所以一定要有一个中间渠道使社会底层有机会通往上层阶层。在社会分化不断加剧的情况下，党和政府必须要采取有效的措施，通过扩大中产阶层的规模，改变当前中国社会各个阶层日益分化的现状，化解固化的利益藩篱，保护和扩展社会流动的渠道，逐步消除两极分化，实现共同富裕，使不同阶层能够形成一种互惠共生的关系。

（五）坚持和加强党的全面领导

习近平总书记在十九大报告中强调：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”一段时期以来，有的人在这个问题上讳莫如深、语焉不详甚至搞包装，没有前提地搞党政分开，结果弱化了党的领导，削弱了党的建设 [7]。党的十八大以来，无论在社会治理的顶层规划还是在具体实践中，党在社会治理中的绝对领导地位得到了确立。党的领导是我国社会治理体系和治理能力现代化的组织保障。总揽全局、协调各方既是党的领导权能的核心表现，也是党的领导责任的具体要求 [1]。特别是十八大以来从严治党、惩治腐败的扎实推进，被视为“最大的社会治理” [8]。

在推进基层社会治理过程中，要以党建工作为引领，在日常工作、重点工作、中心工作和特色工作中，要充分發挥基层党组织和党员的引领作用，推动各项社会治理工作有序开展并取得实效。比如在党建引领基层社会治理具体工作方面，有一个非常好的方法，就是“党建+”方式，是借助于“互联网+”的方式提出来的党建工作方法。要充分发挥“党建+”服务基层社会治理功能，关注老百姓普遍关心的问题，推动解决经济发展、精准扶贫、生态建设、和谐稳定和城市建管等民众关心的热切问题。以党的领导为核心，以社会组织为重点，提升保障和改善民生水平，着力推进社会治理的合作共治，共享共建。

参考文献：

[1]江必新.以党的十九大精神为指导加强和创新社会治理[J].国家行政学院学报，2018，（1）：23-29.

[2]郭晔.新时代社会治理现代化的法理思辨——“社会治理的法治思维和法理思维”学术研讨会述评[J].治理研究，2019，（2）.

[3]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：79.

[4]习近平在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话[N].人民日报，2015-02-03.

[5]习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018：593.

[6]人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标[N].人民日报，2012-11-16.

[7]党的十九大报告学习辅导百问[M].北京：人民出版社，2018.

[8]魏礼群.党的十八大以来社会治理的新进展[N].光明日报，2017-08-07（7）.

责任编辑：籍雪梅